2022年我国政府债券管理改革展望

中央财经大学 温来成  王若讷

（一）顺利完成政府债券发行任务，有力支持了国家经济社会发展目标的实现。2021年，银行间市场国债累计发行66758.06亿元；全国各地发行新增地方政府债券43709亿元。2021年1—12月，地方政府债券发行平均年限11.58年，较2020年减少了3.07年；平均发行利率3.34%，较2020年下降4bp；投资者踊跃认购国债券和地方政府债券。整体而言，2021年我国政府债券发行任务圆满完成，发行利率稳中有降，为实施积极的财政政策提供了资金支持。政府债券资金主要用于市政设施、交通运输、医疗卫生、能源、环境保护、城乡冷链物流设施、安居工程等国家经济建设和民生重点领域，为实现全年经济增长、民生事业发展等目标作出了积极贡献。

（二）进一步改革地方政府债券发行管理办法，赋予地方政府更多管理权限。2021年1月1日《地方政府债券发行管理办法》正式施行，《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》同时废止。《地方政府债券发行管理办法》对“一般债券”与“专项债券”的定义进行了重新规范，使之更加契合我国债券发行实践；规定地方财政部门可根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构，而不再规定某类债券发行时所占的比例；规定地方财政部门可结合实际情况，在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等方式，有利于减轻地方政府偿债压力；同时，还对信用评级、信息披露、债券发行方式、相关机构责任等事项进行了规范，进一步完善了政府债券发行机制。

（三）加强地方政府债券绩效管理。2021年6月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，全面推进专项债券绩效管理工作，规范了专项债券事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，为提高专项债券资金使用效率、防范化解地方政府债务风险提供了政策指导。2021年11月，财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》，强调专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，进一步加强政府专项债券资金管理。这两个文件的先后发布，推动我国专项债券资金管理更加规范、有效，标志着我国政府债券绩效管理体制日臻完善。

（四）地方政府债券市场对外开放取得新进展。2021年10月12日，在财政部的指导下，广东省、深圳市政府首次在澳门、香港成功发行离岸人民币地方政府债券，发行规模分别为22亿元和50亿元，发行期限包括2、3和5年期。广东省发行债券票面利率2.68%，期限3年，认购倍数为3.4倍，吸引了澳门、香港、日本、巴西、澳大利亚等多个国家和地区的主权财富管理机构、商业银行、投资银行等的关注，筹集资金用于教育、科技、农业等领域。深圳市在香港发行债券期限为2、3、5年期，最终定价利率分别为2.6%、2.7%和2.9%，其中3、5年期为绿色债券，获得了来自“一带一路”沿线国家、离岸人民币金融中心等国际投资人普遍关注和踊跃认购，募集资金用于普通公办高中建设、城市轨道交通和水治理等项目。广东省和深圳市在澳门和香港进行地方政府债券发行的成功探索，拓宽了我国地方政府融资渠道，丰富了地方政府债券体系，同时也对助力粤港澳大湾区建设、推动人民币国际化进程具有重要意义。

当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。同时，世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定。在错综复杂的国内外形势下，中央经济工作会议强调，2022年经济工作要“稳字当头、稳中求进”，提出积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，这对政府债券管理改革提出了更高的要求。

（一）如何运用政府债券促进经济增长。虽然2021年我国经济增长率达到8.1%，但第四季度增长率为4%，2022年我国经济增长仍面临较大压力。政府债券作为实施积极的财政政策的重要手段，被寄予厚望。但需要注意的是，政府债券在促进经济增长中存在一定的边界。一方面，其为政府提供了有力的资金支持，使政府能够提供更多的基础设施、社会公共产品等；另一方面，政府债券也可能挤出社会投资，抑制经济的发展。因此，要研判政府债券规模与经济发展之间的关系，精准发挥政府债券拉动经济增长的效能，提质增效，精准发力。

（二）如何把握发展与风险的均衡。虽然我国政府负债率低于国际通行标准，政府债务风险总体可控，但风险仍不容忽视，应将防范政府债务风险作为当前财政经济工作的重要内容。首先，地方政府债务规模增长较快可能带来债务风险。近年来，我国地方政府债务余额增长率已经超过了GDP增长率和财政收入增长率。以2019年为例，全国地方政府债务余额增长了15.43%，而GDP增长率为6%，地方政府综合财力增长率为7.26%。其次，局部债务风险不可忽视。个别省份以及部分市县债务率较高，需要高度关注其债务风险，防止违约事件的发生。

（三）如何优化政府债券结构。目前，我国政府债券结构性矛盾较为突出。首先，从国债与地方债的结构来看，地方债余额大于国债余额。2021年，我国中央财政国债余额占比为41.95%，地方政府债务余额占比为58.05%。其次，从专项债与一般债的结构来看，专项债余额大于一般债余额。2021年，我国一般债余额占比为45.4%，专项债余额占比为54.6%。同时，近年来专项债保持了较快的增长速度。2021年发行的新增地方债中，专项债占82.01%。最后，从政府债务期限结构看，长期债券多于中短期债券。截至2020年末，地方政府债券平均发行期限为14.65年，10年期及以上占比76.64%。地方政府债券偿还期限拉长，潜在风险增加。

（四）如何提高政府债券资金使用绩效。从1981年我国恢复发行国债开始，始终强调提高债券资金使用绩效。2015年发行地方政府债券后，逐步展开了地方政府债券绩效管理工作。2021年6月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，进一步完善了专项债绩效管理机制，专项债绩效管理水平不断提高。但与此同时，国债和地方政府一般债绩效管理制度却仍是空白，这制约了政府债券资金的整体绩效。   

（一）发挥好政府债券促进经济增长的作用。保持合理的经济增长速度，在发展中破解难题，仍是2022年财政经济工作的首要任务。2022年政府债券发行需保持相对稳定，以保持对经济增长必要的投入力度。同时，政府债券资金投向应围绕“国之大者”精准发力。譬如，交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施等。还要强化政府债券项目管理，加强财政部门与发改以及行业主管部门的协调，完善政府债券项目库管理，提前做好项目储备，高质量完成前期的论证与审批工作，在债券发行完成、资金募集到位后就能立即开工。

（二）确保政府债券规模合理。在我国整体债务率并不高的情况下，2022年要加强地方政府债务率较高地区风险的监控，防范出现区域性的政府债务风险。对于债务率已接近债务率红线的地方，应结合中长期发展规划，分阶段采取包括发行再融资券、增加专项转移支付、调整收支结构、处置政府资产等多种措施，逐步化解风险。同时，要在明确划分市县政府与省级政府债务管理职责的基础上，压实省级政府在地方政府债务管理中的主体责任。

（三）优化债券结构。优化债券结构，也是2022年我国政府债券管理改革的重要任务。首先，在政府债务率相对稳定的前提下，应适度提高国债比例，增强中央政府的宏观调控能力。同时，充分发挥国债收益率曲线在金融市场上的基准利率功能。其次，在保持专项债规模稳定的基础上，应进一步完善专项债分类。目前有制度规范的专项债有土地储备专项债券、棚户区改造专项债券和公路专项债券三种，但近几年各地发行的专项债券种类却早已突破这三种，较为混乱，建议对专项债分类进行规范。最后，在优化政府债券期限的同时，应进一步开展债券品种的创新。政府债券发行时要注意期限错配，避免特定年份还本付息压力过大；还应进一步创新债券品种，如发行绿色政府债券等。

（四）提高政府债券资金使用绩效。以《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》为抓手，全面推动地方政府专项债券项目资金绩效管理。总结近年来我国专项债券项目资金绩效管理的实践经验，在绩效目标设置、分行业绩效评价指标体系建设、评价结果运用等关键环节，取得突破性进展，努力提高专项债券项目的经济社会效益，实现项目收益与项目融资的平衡，保障项目按期还本付息，从根本上防范专项债风险。与此同时，总结研究我国国债资金建设项目、地方政府一般债券建设项目的管理经验，积极推动国债项目资金绩效评价管理办法、地方政府一般债券项目资金绩效评价管理办法早日出台，全面提高我国政府债券项目管理水平和债券资金使用效益。

（五）完善违规举债问责机制。近年来，我国政府债券制度建设取得长足进展，现行政府债券管理制度涉及债券发行、流通、使用、偿还等各个环节，包括信息披露、信用评级等重要事项。但相对而言，在问责机制方面，目前还难以达到“责任倒查、终身问责”，应进一步落实预算法等法律法规中有关违规举债责任追究制度的规定，重点解决责任追究的具体标准、责任追究程序等问题，提高可操作性，将违规举债问责落到实处，切实防范债务风险。