作者：万俊茹 | 国家癌症中心/国家肿瘤临床医学研究中心/中国医学科学院北京协和医学院肿瘤医院；徐元元 | 国家癌症中心/国家肿瘤临床医学研究中心/中国医学科学院北京协和医学院肿瘤医院总会计师、院长助理，正高级会计师

内容摘编

为更好地顺应时代变化，引导事业单位在市场经济中的发展，《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）应与时俱进，补充修订相关条款，体现国家对事业单位财务活动的发展要求。

一、新《预算法》对事业单位财务管理的影响       

《预算法》对于规范预算管理、防范和控制财务风险、促进社会经济发展发挥了重要作用。2015年1月1日，修订后的新《预算法》正式实施。事业单位作为社会经济活动参与主体之一，应在新《预算法》的指导下开展财务管理工作。

（一）实行全口径预算，促进全面预算管理的发展

新《预算法》明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。实行全口径预算管理是新《预算法》的一大亮点，也是建立现代财政制度的基本前提。取消预算外项目，将全部财务收支纳入预算编制，避免了支出费用的隐性流动，有益于国家对财政进行全面监管，有利于提高事业单位财务管理全面性，能更好地对事业单位财务行为进行管控，保障资金使用效率。

新《预算法》扩大了预算收支范围，并提供了具体的执行和处理方法，对预算编制、预算执行、预算调整、预算决算以及预算的考核与评价等都做了明确规定，要求“建立健全全面规范、公开透明的预算管理体系”，推进了事业单位全面预算管理的发展。

（二）坚持厉行节约，严格规范预算执行活动

新《预算法》对厉行节约、硬化支出预算做出严格规定，体现了党中央对厉行节约、反对浪费的要求。新《预算法》强调各级预算支出的编制要严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出，在保证事业单位正常运行和实现公益性功能的前提下，通过预算约束和控制财政支出额度，因此事业单位无论是编制年度收支预算还是项目预算，均要按照功能和经济性质分类，细化预算编制的科目和基础，量入为出，减少铺张浪费，制定与事业发展计划相适应的预算。

同时，新《预算法》规定在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。事业单位在编制预算时，要提高预算执行的可行性，严格按照预算执行，杜绝随意调整预算项目。对于财政资金，要按照规定做到专款专用，保证预算的严肃性。

（三）引入预算绩效，要求开展预算绩效管理

新《预算法》确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，并明确提出预算编制的绩效目标管理。预算绩效是一种以支出结果为导向的预算管理模式，通过设定绩效目标，将绩效理念贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节，通过目标与结果的比对，实现各环节的跟踪管理。同时，预算绩效与预算公开也有着密切联系，将预算绩效评价结果公开，一方面，有利于社会公众对预算管理内容的理解，补充完善了预算公开的效果；另一方面，若绩效评价结果不公开，就难以实现阳光透明的权利机制，可信度降低。

（四）明确预算公开规定，促进预算透明机制的建立

新《预算法》从多个角度、以多种表现形式对预算公开作出规定，首先提出“建立公开透明的预算制度”，明确立法宗旨，指明法律本质；要求对预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表等情况及时向社会公开并进行相应说明；在预算编制、审查与批准过程中，以向各领域征求意见的形式对预算进行间接公开；在监督阶段向社会公开预算执行和审计报告，让公众参与。预算公开制度的建立有助于社会公众了解事业单位运行状况，以便更好地进行社会监督，进而从源头上预防和治理腐败，避免暗箱操作。

同时，预算公开制度促使事业单位在开展预算管理工作时更加谨慎，在编制预算、执行预算的过程中严格按照法律法规进行，不断提高预算编制质量，保证预算的可信度，通过多渠道、以通俗的语言对预算内容进行公开，便于公众的理解与监督。

二、《规则》修订的政策性建议

（一）统一单位财务规则

在我国，事业单位涵盖多行业、多领域，且各行业特点和经营管理要求大相径庭。现阶段，我国各行业以《规则》为基础，分别制定了符合行业特点的财务制度，如《医院财务制度》《高等学校财务制度》《科学事业单位财务制度》等。虽然各行业的财务制度更有利于指导行业内事业单位的财务管理工作，但不利于国家的统一管理，也不符合当前的发展趋势。因此，《规则》可借鉴政府会计制度改革的经验，以国家法律法规为指导，构建统一的财务规则制度，与政府会计制度相辅相成，共同指导各行业的财务管理活动。

（二）建立全面预算管理制度

《规则》在修订时应完善关于全面预算管理的内容，要求事业单位建立全面预算管理制度、设立预算管理组织机构、预算内容涵盖全部收支、杜绝预算外收支、实行预算编制、审批、执行、调整、分析、考核等全过程管理。通过《规则》落实新《预算法》的相关规定，指导事业单位预算管理实践，提升事业单位运营管理水平和财务管理能力。

（三）严格预算编制和执行管理

《规则》要以新《预算法》为依据，规定事业单位在编制预算支出时要按照功能和经济性质进行科目分类，明确预算编制基础。还应要求事业单位按照预算支出标准、绩效目标管理、功能定位、发展需要及存量资产的情况等，进行合理的预算编制，做到量入为出、收支平衡。

《规则》还应明确在执行批复的预算时，不得随意调整预算指标及超范围列支费用，严格落实支出安排，确保资金用于预算项目，固化预算约束；若确需调整，应依照规定执行预算调整程序。精细化的预算编制和规范的预算执行可以有效避免上报编制和内部预算管理编制不一致的现象，为提高预算的可信度提供保证。

（四）强化预算绩效管理

《规则》要落实预算绩效考核内容，明确规定事业单位开展全过程预算绩效管理，设定合理的绩效目标，建立包含社会效益指标的绩效评价体系，对预算编制、执行、监督等过程进行评价，并将评价结果应用于预算管理工作中。同时鼓励推进评价结果与绩效考核制度的结合，建立良好的绩效激励机制。预算推动了政府财政资金的有效利用，而预算绩效则可以从结果对预算全过程实现理性判断，指导未来年度的预算工作。

（五）完善预算公开规定

《规则》应增加有关预算公开条款，要求事业单位定期公开预算实际执行情况和财政收支情况，对特定事项特别是“三公经费”的预算执行情况要进行公开说明，对违反预算公开的行为依法追责。

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