作者：江乐森 | 财政部安徽监管局局长；吴翠云 | 财政部安徽监管局处长；翟燕彬 | 财政部安徽监管局一级主任科员

内容摘编

一、适应改革发展，《规则》修订势在必行

事业单位承担的职能已经成为我国政府职能的重要组成部分，事业单位大多属于政府预算单位，事业单位改革的基本方向是依照公共财政建设思路，按公益性与非公益性、营利性与非营利性进行分类改革。

因此，事业单位财务管理要落实财政预算改革、事业单位改革以及政府会计制度改革新要求，同样要对作为事业单位管理制度体系重要组成部分的《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）进行修订完善。

二、坚持问题导向，聚焦《规则》修订重点

（一）《规则》与改革要求整体不协调

1.会计核算体系。政府会计准则的实施构建了“双基础，双分录，双报告”的会计核算体系，财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制，而《规则》实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系。

2.会计要素定义。《规则》使用的是政府会计改革前的会计要素，包括资产、负债、净资产、收入、支出和费用。在引入权责发生制后，会计要素分为预算会计三要素：预算收入、预算支出和预算结余，以及财务会计五要素：资产、负债、净资产、收入和费用。

3.预算管理要求。新《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日正式施行，明确提出了预算需要建立绩效评价的原则，《规则》尚未与之对标。

4.其他财政改革要求。根据深化财税体制改革和建立现代财政制度的要求，《规则》需对照关于“建立和完善标准科学、规范透明、约束有力预算制度”的要求对相关内容进行修订，进一步提高事业单位财务管理水平，保障财务管理活动的顺利开展。

（二）预算财务管理活动中存在突出问题

事业单位的预算财务管理常出现以下问题：一是预算编报不实；二是预算执行不规范；三是决算数据不准确。出现以上问题的原因主要有以下四个方面：

1.事业单位改革尚未完成。目前事业单位改革仍在进行之中，部分事业单位尚未获得分类批复，职能定位难以明确。有的事业单位长期空编未申报增人相关预算，由于未能明确单位的职能和人员配置，无法有针对性地开展招聘。

2.财政保障水平不足。调研中有的事业单位反映，无论是人员支出还是公用支出，财政保障力度均存在不足的情况。多家事业单位反映同城同待遇问题得不到解决，既缺少政策支持也没有财政资金保障。

3.内控不到位。事业单位支出核算不规范的行为往往伴随着内控问题，如会议费支出没有经过批准、报销缺少签到表等必要的原始凭证、差旅费缺少事前审批等。

4.基层财务保障有限。有的基层事业单位财务人员水平有限，多数尚未摆脱收付实现制记账理念。影响到了基层事业单位会计信息的准确性以及会计报告的质量。

（三）政府会计准则实施中还存在难点问题

1.“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”模式下部分差异的调整问题。财务会计货币资金结存与预算会计资金结存的差异。对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时也应当进行预算会计核算；对于其他业务，仅需要进行财务会计核算。这样就导致财务会计货币资金结存与预算会计资金结存存在差异，容易产生混淆。

2.会计调整中的追溯调整问题。准则对本期发现的与前期相关的重大会计差错，规定了如果影响或者累积影响不能合理确定，可以比照非重大会计差错，将其影响数调整相关项目的本期数。事业单位反映在执行中为了便于操作，可能会滥用此条规定。

3.新旧制度衔接的处理问题。为做好新旧制度的衔接，财政部印发了有关制度衔接问题处理的相关规定，但在具体执行中存在一些难点。如某二级预算单位反映在对“专用基金”余额进行转换时，需进行全面分析和调整，该局的此项余额系往年根据上级部门下达的预算批复金额和一定比例计提形成的，属于“从预算收入中提取”类别，最初转换为 “820105非财政拨款结转——累计结转”，而同系统其他单位转换为“820205非财政拨款结余——累计结余”，目前由于缺乏权威指导尚未形成定论。

三、修订建议

（一）加快事业单位改革进度，进一步夯实修订基础

对公益一类的事业单位适宜以政府为主导、市场为补充，经费由财政予以保障；对公益二类事业单位，财政可根据其业务特点和财务收支状况给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持；对于生产经营类单位，尽快制定财政资金退出计划，可视行业性质和事业单位状况给予过渡期改制的财政补助；对参公类事业单位，由于涉及的干部职工身份复杂，应尽快明确改革后的单位属性，做好人员分流和身份转换，便于合理做好财政保障。

(二)调整概念框架体系，对接政府会计准则

针对《规则》与政府会计改革整体不协调的情况，建议将改革成果全面、完整地在修订中体现，按照“双基础，双分录，双报告”的会计核算体系，重新构架会计框架，重新修订会计要素。通过对资产、负债类信息如实记录、完整反映，全面反映事业单位财务状况，进一步加强资产管理和控制债务风险，夯实预算事业单位资产管理基础；通过对收入、费用的合理归集和反映，引入成本、绩效等先进的财务管理理念，全面反映事业单位的履职成本，为进一步完善管理和评价制度提供扎实有效的信息基础。

（三）体现重点改革要求，提高财政资金使用效益

一是明确实施预算绩效评价，着力提高事业单位财政资源配置的效率和使用效益。建议在修订中补充绩效相关预算管理要求，将其贯穿于预算编制、预算执行和决算编制等环节中，以绩效为抓手提升财政资金使用效益。二是建立跨年平衡机制。自2016年起预算编制已实施中期财政规划管理和编制三年滚动财政规划，建议在修订中明确事业单位应根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，建立跨年平衡预算机制。三是加强预算编制和执行管理。在修订中对预算编制、执行和预算调整程序予以规范，强调事业单位应依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金的使用效益。

（四）强化内控与监督，建立约束有力管控机制

建议在修订中加入内部控制的相关规定，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面入手，制定符合本单位实际情况可操作性强的内控制度体系和责任考评体系，加强对经济和业务活动的控制管理，做到过程留痕、责任可追溯。同时财政部门和有关业务主管部门也要加强对事业单位实施内部控制情况的指导、监督和考核评价工作，充分调动事业单位在内控管理中积极作为的主观能动性。

（五）加强分类调研指导，提升准则制度可操作性

一是有待进一步明确的难点问题。如会计调整中的追溯调整问题、新旧制度衔接的处理问题，建议以政府会计准则制度相关解释和应用指南等方式进行说明。二是需要职业判断、易混淆模糊的会计处理。如对财务会计货币资金结存与预算会计资金结存的差异、本年盈余与预算结余的差异处理问题，建议适时出台权威的操作指引，逐项举例加以说明，给基层单位财务人员以具体指导。同时应加大对事业单位财务人员的培训力度，建立一支高素质高水平的财务管理队伍，充分保障新形势下事业单位财务管理工作的顺利开展。

附件下载：