作者：王光艳 | 上海交通大学财务计划处处长，高级会计师；张湘怡 | 上海交通大学财务计划处

内容摘编

高等院校和科研机构作为科技创新的主体力量，在我国属于事业单位（以下简称创新类事业单位）。当前，在我国科技创新的机制体制改革中，科研经费的投入、管理和使用成为创新驱动深化改革的关键领域。本文以有效激励科技创新、实现科研财务规则统一化、减少科研主体的合规成本等理念为出发点，对《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）修订提出相关建议。

一、面临问题：创新类事业单位的“财务困境”

（一）新旧政策、多维度政策并行

当前，创新类事业单位承载了国家多个领域、多个条线的研究任务，科研活动非常频繁，科研项目的来源也极为复杂。不同类型的项目往往有不同的经费管理政策，很多政策是基于项目主管部门不同的管理维度而出台，这意味着同一类项目可能面临不同维度、不同要求甚至可能自相矛盾的管理办法，存在新旧政策、多维度政策并行的情况，创新类事业单位在进行财务管理时，很难有足够的自由度推进科研“放管服”。

（二）现有政策对创新类事业单位特殊性区分不足

当前，事业单位财务管理所遵循的各类制度政策对不同事业单位的差异性考虑较少，特别是对创新类事业单位的特殊性考虑不够，存在“一刀切”式地行政化套用会计准则等情况。尤其是对创新类事业单位在科研活动中的经费管理过于繁琐和死板，对科研经费使用自主权的授权和下放不足，相应配套政策跟不上改革发展，执行效果不甚理想，不能完全符合当前国家深入推进“放管服”的政策要求。

在政策执行过程中，项目承担单位出于法人责任的落实、上级主管的监管、事后审计检查等压力，不得不对“放管服”政策的落实持观望态度，甚至有所保留，加之科研人员对于政策的关注度与敏锐性不足，科研经费管理过细、经费使用自主权下放不充分、绩效考核和成果转化收益等方面思想不够解放等问题还比较突出，直接影响了科研人员创新的积极性，导致中央放权政策没有充分落地。

二、修订原则：通过财务规则改革激发创新活力

（一）扩大创新主体的财务管理自主权

对于创新类事业单位，在《规则》修订中有必要在预算管理、收支管理、资产管理、结余经费管理、财务制度制定等方面给予其更多的自主权，从根本上提高财务管理效率，更好地保障“放管服”改革政策的落地，激发创新类事业单位人员的积极性，提高创新研究的质量。

（二）消除重复性和冲突性

为在《规则》修订中应高度重视制度的顶层设计，充分考虑制度的可操作性。一方面，应充分研究已有的和正在修订中的各项上位法（如《预算法》《会计法》等），以及《政府会计准则》等关涉事业单位财务管理的重大制度改革要求，明确基本规范要求；另一方面，应将创新类事业单位在财务管理工作开展过程中需要遵循的各类分散的政策、制度集中起来，进行完整细致的梳理，消除其中重复性和冲突性的政策要求，制定统一的规则和明确的指导意见，同时注重执行层面的可操作性，做到条目清晰、说明准确，避免因条款模糊无法落实，导致以后在修订以《规则》为上位法的其他制度规范和实施细则时出现新的冲突性政策。

（三）降低创新主体财务合规成本

《规则》修订应充分考虑国家对于营造良好创新氛围的政策愿景，简化相关财务管理工作流程，弱化执行过程中的“标准”限制，放宽对经费使用的管控，减少重复检查和多方审计，真正贯彻落实“问题导向”，基于单位实际思考和构建管理规则，力求降低创新主体财务合规成本，将精力更多地投入到创新活动中去。

（四）加强和重视综合绩效管理

《规则》修订要进一步强化绩效管理工作要求，基于单位整体发展规划，结合创新活动规律，从设定综合性绩效目标、跟踪并及时调整绩效目标，到活动结束开展全方位综合绩效评价的全过程管理。此外，要着重研究创新类事业单位绩效管理指标体系，建立科学合理的绩效评价方式，健全绩效评价结果反馈和运用机制，使绩效管理成为提高资金使用效益，优化资源配置，促进创新成果的“催化剂”。

（五）构建灵活而有效的监督机制

《规则》修订要体现和明确建立灵活有效监督机制的要求，保障财务管理工作高效、有序运行。对于创新类事业单位来说，一方面，应按照权责一致的要求，强化自我约束和自我规范，加强内部控制，提高财务监管、支持和服务能力，落实和完善内部规章制度和风控机制；另一方面，应运用现代信息技术手段拓展管理方式，将财务管理的主要流程、关键环节嵌入信息系统，减少或消除人为操纵因素，实现对业务和事项的有效控制。对于外部监督来说，一方面，要把重点放在创新事中事后监管，严肃查处违规问题，明确调查处理办法，明确调查程序、处理规则、处理措施等具体要求；另一方面，应加大监管透明度，公开信息披露，确定创新类事业单位在财务管理领域的负面清单，建立追究问责机制。

三、具体的修订建议

综上所述，笔者认为在《规则》修订中应充分考虑创新类事业单位的特殊性，在具体条款内容中体现“分类指导、区别对待”。

第一，根据创新类事业单位财务规则的重要性，可考虑单设专章，对其行政经费使用、科研经费使用等设置多条内容进行规范。具体内容包括：（1）赋予创新类事业单位更大的财务自主权，比如对于预决算的自我调整权限；（2）考虑创新类事业单位中高等学校、科研院所的机构层次繁复，应在条文中明确赋予高等学校和大型科研院所在财务管理上的行政管理职能；（3）对创新类事业单位的科研经费进行统一规范。

第二，调整《规则》制定目的、事业单位财务管理的基本原则、事业单位财务管理的主要任务相关表述。如在制定目的中增加“提高资源配置效率，促进事业单位高质量发展”；在基本原则中增加“正确处理事业单位创新活动需求与资金管控方式的关系，激发事业单位创新活力”；在主要任务中增加“完善符合单位自身发展的财务管理体制机制，充分运用现代技术手段，提升财务管理适用性、科学性、规范性、有效性”。

第三，在预算管理、收支管理中，除根据《预算法》《政府会计准则》修订相关内容外，对于诸如“事业单位的支出应当严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准”“事业单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等有关规定”等“一刀切”式的集中规则描述进行调整或补充说明，重点结合“放管服”改革要求和相关政策修订情况，明确不同类型的事业单位应该遵循哪种标准，或者将现有各类政策进行整合和规范，明确哪些标准是可以由单位自行制定的，从而使《规则》具有更强的指导性和可操作性。

第四，在结转和结余管理中，明确“科研性质”结余资金的范围和管理方式。范围上，要打破收入来源限制，从创新类事业单位整体资金安排角度，将用于创新研究的经费全部纳入“科研性质”资金范围；管理方式上，由于科研活动具有长期性和延续性，要进一步放宽结余资金的留用处理方式，允许单位统筹安排，自主开展研究活动。

第五，增加绩效管理的内容。现行《规则》只在事业单位财务管理的主要任务和支出管理中提到“实施绩效评价，提高资金使用效益”“事业单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性”，缺少对绩效管理工作的整体指导和规范。建议增加事业单位绩效目标设定、跟踪管理、评价反馈等方面工作开展的具体要求，特别是针对不同类型的事业单位，给出明确的绩效管理指标体系和考核评价要求。

第六，在财务监督内容中，建议细化对于事业单位内部控制建设的具体要求，以及外部监督的方式方法，明确监督部门、监督程序、处理规则、处理措施等具体要求。此外，建议以附件的形式增加创新类事业单位在财务管理领域的负面清单，明确哪些底线不能突破，允许单位在负面清单之外享有充分的财务管理自主权。

第七，增加财务信息化管理的要求。现代技术手段的合理运用可以加强财务管理的有效性和规范性，《规则》修订中应考虑增加相关内容，一方面鼓励和指导事业单位不断优化管理流程、创新管理方式、提高管理效率；另一方面要规范财务数据运用，对财务信息管理提出基本性要求，防范可能产生的新风险。

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