作者：戴罗仙 | 长沙理工大学经管学院教授；刘锦怡 | 湖南农业大学经济学院博士研究生；孙百原 | 东北林业大学计财处处长

内容摘编

一、财务概念框架对《规则》修订的指导意义

财务概念框架是指财务理论体系与财务活动紧密联系、不可回避且得到公认的一系列财务基本概念的凝结，是财务管理的逻辑体系，也是制定财务制度规范的理论指南。财务概念框架的基本目标是为发展和完善规则和制度提供必要的理论指导。从理论定位上，财务概念框架是财务学的基本概念和基础理论形成的逻辑严密的体系，是作为逻辑起点的概念，它不是解释“如何做”以及“做什么”，而是对财务理论各要素做出科学界定（孟凡斌，2013）。从应用功能上，财务概念框架为财务制度规范的制定和完善提供理论基础和实施路径。

财务目标作为财务概念框架的逻辑起点，贯穿于财务概念框架——财务理论——财务规范——财务实务的整个过程。美国学者Aswath Damodaran在《公司财务: 理论与实务》中提出的公司财务学的框架结构，就是以目标函数为起点展开的。行政事业单位财务目标是在特定的理财环境下对财务管理工作所提出的基本要求，是财务实践活动的出发点和归宿点。突出财务目标在财务概念框架中的导向作用，可以在假设、本质、目标、职能、内容、原则和方法方面抽象出公认的原理和方法体系，以便形成财务概念框架，从而指导《规则》的修订与完善。

二、《企业财务通则》对《规则》修订的借鉴意义

（一）《企业财务通则》功能定位对《规则》修订的借鉴意义

在功能定位上，《企业财务通则》遵循“转变财务管理观念、还原财务管理本质、顺应产权制度改革、拓宽财务管理领域”的思路，对国有和国有控股企业具有强制性，以期最大限度地保护国有资产安全完整、保值增值。相应地，作为主要依赖政府财政拨款的事业单位，此次修订《规则》的基本定位，是要在国家治理体系与治理能力现代化的统一要求下，将财政作为国家治理支柱与财务会计制度结合起来，提升财务会计制度对财务行为规范的强制性要求，从而为建设规范、高效、廉洁的政府提供制度保障。

在实施主体上，《企业财务通则》在除金融企业外的国有及国有控股企业中施行，其他企业参照执行，实现企业化管理的事业单位比照执行。相应地，修订的《规则》应适用于以财政拨款为主的行政事业单位的财务活动，社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，某些事业单位或事业单位特定项目将不适用。事业单位基本建设财务应纳入《规则》进行规范。

（二）《企业财务通则》框架体系对《规则》修订的借鉴意义

在《规则》的概念框架与体例结构上，可以借鉴《企业财务通则》框架体系，并结合行政事业单位特点以及政府监管要求进行修订。在《企业财务通则》中，“总则”“企业财务管理体制”两部分可视为“公司财务概念框架”的雏形；资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算、信息管理部分是针对基本财务活动的规范；第七至九部分是针对特殊财务活动的规范，其存在形式类似于会计准则中的“基本准则 + 具体准则”，具体准则中又遵循“常规业务准则 + 特殊业务准则”范式。因此，参照《企业财务通则》框架体系的整体安排，《规则》框架体系可以按照三个部分进行建构：行政事业财务概念框架、基本财务活动的规范、特殊财务活动的规范。

在修订《规则》时，可以借鉴《企业财务通则》关于资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配等方面内容，完善《规则》关于经费筹措、成本核算与绩效评价等方面的规定，为实现政府与单位的成本控制及绩效评价提供前提条件。

最后，借鉴《企业财务通则》关于全面预算管理、信息管理等方面的规定，完善《规则》关于预算编制、债务管理、财务信息、预算公开等方面的规定。由于新的政府会计制度基于收付实现制的预算会计模块，对于行政事业单位加强预算管理、科学配置资源、严格预算执行等提出了新的要求，因此，在《规则》中，需要增加全面预算管理、预算绩效制度、政府债务管理等内容。

三、《规则》与《准则》的关系

（一）《规则》与《准则》具有相同法律效力但内容侧重不同

首先，《规则》与《准则》具有相同法律效力，二者的建立不仅为国家对事业单位的财务管理提供了依据，同时使事业单位内部的财务管理工作有法可依。其次，《规则》与《准则》内容涵盖的范围不同。第三，《规则》与《准则》的侧重点不同。《规则》侧重于财务行为规范与行政事业单位日常财务活动的管理；《准则》重点在于建立会计信息质量保障机制，通过《准则》的制定完善会计业务处理与信息披露制度，从而为会计人员的会计核算与审计人员的会计监督提供制度依据。最后，《规则》与《准则》的调整对象不同。《规则》主要是针对事业单位日常财务管理活动，目的是通过制定财务制度规范单位财务行为、协调内外财务关系；《准则》主要针对行政事业单位的会计核算工作，重点是建立会计信息质量保障体系。

（二）《规则》对《准则》的统驭功能

在行政事业单位财务活动中，财务管理与会计核算存在着相互依存、相互影响的关系，表现在行政事业单位财务行为和财务关系要通过会计核算加以反映，会计核算反过来影响到财务关系。

（三）《规则》与《准则》的衔接

首先，新的政府会计制度及部分具体准则已先行，在这种情况下，《规则》除了要体现国家政策法规与具体准则制度的衔接，还要把《准则》和《制度》中尚未明确的财务管理问题，如财务管理体制、成本核算、绩效评价以及专用基金管理等问题加以明确。其次，修订《规则》的前提是要与《准则》《制度》相互衔接，要对现行《行政单位财务规则》与《规则》已经明确界定的概念进行梳理，对各类会计要素的定义、确认条件和分类与已经发布的《准则》中同类会计要素存在的差异进行修改或补充。再次，要考虑新的政府会计核算模式下财务会计与预算会计并行的现状，在《规则》中将预算管理的规定进行具体明确，将财务信息披露上决算报告与财务报告并报的思路和内容在《规则》中予以明确。最后，借鉴《企业财务通则》关于企业财务绩效评价指标设置思路，在修订的《规则》中提出行政事业单位综合财务分析评价指标体系设置方案。

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