作者：操礼庆 | 中国科学技术大学附属第一医院（安徽省立医院）党委委员、总会计师，安徽省临床检验中心主任，全国高端会计人才（行政事业类四期）；陈俊杰 | 中国科学技术大学附属第一医院（安徽省立医院）计划财务处

内容摘编

一、现行《事业单位财务规则》存在的不足

（一）制度理论基础滞后

一方面，现行《规则》主要是建立在收付实现制的基础上，而政府会计准则体系要求财务会计采用权责发生制、预算会计采用收付实现制，与此相关的会计要素定义、确认和计量原则、列报要求以及会计核算基础、会计信息质量要求等都发生了较大的改变；另一方面，《预算法》与《会计基础工作规范》相继修订，《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》相继出台，《规则》没有体现这些最新的制度理论。

（二）预算管理规定不足

大多数事业单位的预算编制和执行缺乏统一性、预算编制机制不科学、预算执行机制不严肃、预算缺乏绩效评价，而现行《规则》没有完整、全面地体现新《预算法》的精神，不能有针对性地对单位预算进行指导。

（三）内部控制和管理会计的规定缺失

近年来财政改革的新举措之一是在事业单位中引入内部控制和管理会计，可以提高事业单位财务管理水平，保证事业单位财务管理活动的顺利开展，而现行《规则》对这部分内容没有进行规定。

二、《事业单位财务规则》的完善建议

（一）理顺与政府会计制度的关系

具体而言，可以借鉴政府会计制度“3+5”会计要素的分类，对整体架构进行适当调整。总体框架内容可以分为总则（制定依据、适用范围、基本原则、主要任务等）、管理体制、预算管理（单位预算及预算收入、支出、结余）、绩效管理（资产、负债、成本费用与收入管理）、报告与分析（财务、预算）、清算与监督、内部控制、管理会计、附则，并删减确认与计量相关的条款，对一些不符合政府会计制度的内容进行修订，补充完善财务管理行为相关的条款。这样一方面可以将已有的财政改革成果完整地体现在《规则》中，另一方面可以避免相同的内容反复在多个制度中出现，最终可以更好地促进事业单位规范、科学地发展，深入推进事业单位精细化管理，高质高效完成事业单位的中长期规划。

（二）完善财务报告和财务分析

可以要求在财务报告的附注中说明进行会计政策选择和会计估计变更的理由，以及对相关业务进行会计处理的依据。

现行《规则》规定的财务分析主要是以收付实现制为基础的预算分析指标体系，为了体现“双功能、双基础、双报告”的总体改革思路，在财务分析中可以加入以权责发生制为基础的财务分析指标体系。

（三）对政府会计准则体系的相关问题予以明确

一是政府会计准则体系主要规定了会计要素具体的确认标准和计量方式，但并没有对会计要素的财务管理工作予以明确，比如对外投资管理、收入管理、资产领用以及处置管理、净资产管理、坏账准备计提等，因此在《规则》中可以对这部分内容加以细化，以便更好地指导事业单位的财务管理工作。

二是对一些存在疑问的会计科目进行进一步的解释说明。在处置固定资产时，并没有明确说明区分资金性质采用不同的核算方法，在处置使用财政项目拨款购买的固定资产或无形资产时，转入“待处理财产损溢”或“资产处置费用”科目是按其账面价值，自动结转下最终会转入其他经费下的“本期盈余”，并未冲减固定资产对应的反映在“累计盈余——财政项目盈余”中的净值，已处置的固定资产净值仍然反映在净资产中，虚增了净资产中“累计盈余——财政项目盈余”的价值。因此《规则》可以规定事业单位在处置固定资产时，对不同的资金性质采用不同的核算方法，加强财政拨款资金的精细化管理，明确资金用途，精确设置会计科目，这样可以真实地反映事业单位净资产的价值。

（四）对标新《预算法》,优化预算管理

1．实施全口径预算管理。

新《预算法》规定，预算应该包括所有收入和支出，实施全口径预算管理，不允许进行预算外资金管理。因此建议在《规则》中加入全口径预算管理的相关内容，全面反映事业单位活动的范围和方向，强化对事业单位预算的监督与制约，从源头上抑制住消极腐败。 

2．建立科学编制预算机制。

一方面，现行《规则》对部门预算编制的规定并不明确。首先，应规定预算编制需进行分类和细化，对照功能和经济性质分类，细化到底级科目；其次，应规定预算编制需进行优化，事业单位应进一步优化预算支出结构，统筹使用结转结余资金，将财政存量资金盘活，用好、用活沉淀的财政资金，提高财政资金的使用效率；最后，应规定预算编制应落实勤俭节约的原则，严格落实中央“八项规定”精神，降低“三公”经费等一般性支出，并严格执行公务接待、因公出国（境）、会议、培训等经费管理办法，将勤俭节约落到实处。

另一方面，现行《规则》对与政府会计中财务会计体系、财务报告相呼应的财务预算编制没有相关解释说明，因此可以将资产负债预算和收入费用预算纳入《规则》规范范围，以成熟的部门预算指导财务预算编制工作，并可以逐步实行成本预算的编制。

3．建立严肃的执行预算机制。

一是要牢固树立“先有预算、后有支出”的意识。新《预算法》明确所有支出必须严格按照预算，不得有预算外支出。因此《规则》可以明确，事业单位经批准的预算是支出的依据，杜绝支出超预算、无预算和虚增支出，严禁私自截留收入、擅自调整支出用途。

二是要按规定程序调整预算。新《预算法》对调整事项、调整程序、审批权限等内容做出了规定，《规则》可以据此对预算调整进行进一步的规定。

4、建立预算绩效评价机制。

《规则》需要对预算绩效管理理念做出相应说明，将预算由“重分配、轻管理”往“分配与管理并重”引导。

（五）引入内部控制，加强风险防范机制建设

《行政事业单位内部控制规范（试行）》从2014年1月1日起全面执行，行政事业单位建立和实施内部控制已经成为一项重要任务。而现行《规则》中并没有对内部控制进行独立说明，可以考虑以独立章节的形式加入内部控制的相关规定。

《规则》可以对内部控制带来的深远影响予以说明，指出内部控制的建立可以推动事业单位提高内部管理水平和风险防范能力，加强廉政风险防范机制建设，保证财务信息真实准确，为事业单位顺利开展经济活动奠定坚实的基础。

（六）引入管理会计，构建管理会计报告体系

建议在《规则》中加入管理会计的内容，提出构建管理会计报告体系和明确事业单位推进管理会计体系建设的要求、方法和程序以及推进管理会计体系的目标，进一步推动管理层重视管理会计的应用，强化对管理会计人员的培养机制，构建并完善事业单位的管理会计体系。

原文载于：《财务与会计》2019年第24期

责任编辑：姜雪

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