时间:2020-01-21 作者:杨晓宇 许强 (作者单位:湖北省郧县农村信用联社 中国华电集团公司)
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摘要:
大力发展巨灾保险,对促进受灾地区社会生产和生活恢复、保持社会秩序稳定以及减轻政府财政负担,具有非常重要的意义。由于巨灾风险的不完全可保性和巨灾保险的准公共物品性质,近年来,各国政府尽管在巨灾风险保险模式中发挥的作用大小和支持力度不同,但都建立了国家财政支持的巨灾风险保险体系和国家财政、国内外保险及再保险业、资本市场以及保单持有人共同承担风险的应对机制。国际上巨灾发生后普遍的保险补偿发挥了重要作用,据德国慕尼黑再保险公司测算,美国的保险通常可以覆盖巨灾损失的40—50%,欧洲也达到20—25%。目前,世界上具有代表性的财政支持型巨灾风险保险模式主要有以下5种:
一是美国模式。洪水保险是美国巨灾保险的代表,1968年起,美国住房和城市发展部通过全国洪水保险人协会与私人保险公司进行合作,住房和城市发展部确定哪些地区符合承保条件,制定费率上限和最高保险金额以及洪水保单的条件和条款;私人保险公司负责销售、承保和理赔工作。到1977年,美国国会结束了与私人保险公司的合作,并采用全国洪水保险计划(NFIP)。NFIP是一个具有法定地位的、全国性的洪水保险计划,它向民众签发单独的洪水保单,由联邦紧急事务管理局的减灾部管...
大力发展巨灾保险,对促进受灾地区社会生产和生活恢复、保持社会秩序稳定以及减轻政府财政负担,具有非常重要的意义。由于巨灾风险的不完全可保性和巨灾保险的准公共物品性质,近年来,各国政府尽管在巨灾风险保险模式中发挥的作用大小和支持力度不同,但都建立了国家财政支持的巨灾风险保险体系和国家财政、国内外保险及再保险业、资本市场以及保单持有人共同承担风险的应对机制。国际上巨灾发生后普遍的保险补偿发挥了重要作用,据德国慕尼黑再保险公司测算,美国的保险通常可以覆盖巨灾损失的40—50%,欧洲也达到20—25%。目前,世界上具有代表性的财政支持型巨灾风险保险模式主要有以下5种:
一是美国模式。洪水保险是美国巨灾保险的代表,1968年起,美国住房和城市发展部通过全国洪水保险人协会与私人保险公司进行合作,住房和城市发展部确定哪些地区符合承保条件,制定费率上限和最高保险金额以及洪水保单的条件和条款;私人保险公司负责销售、承保和理赔工作。到1977年,美国国会结束了与私人保险公司的合作,并采用全国洪水保险计划(NFIP)。NFIP是一个具有法定地位的、全国性的洪水保险计划,它向民众签发单独的洪水保单,由联邦紧急事务管理局的减灾部管理,全国洪水保险基金负责其资金积累。通常情况下,NFIP采用“自给自足”的运作方式,其经费和赔付资金来源限于所收取的保费,但在损失超过历史平均水平时,NFIP有权向美国财政部借用不超过15亿美元的有息贷款,国会也可能会提供特别拨款。1983年起,联邦应急事务管理署制定了一项称为“代替出单”的计划,在这个计划中,联邦应急事务管理署与私人保险公司签订了合同,允许私人保险公司签发自己的洪水保险单。
二是加拿大模式。为了避免保险公司因巨灾损失而倒闭所引发的保单赔偿失效问题,加拿大政府建立了一个非营利性的法人保险机构,即财产保险赔偿公司,全国的保险公司都是该机构的成员。目前,保单持有人从财产保险赔偿公司所得到的最大赔偿额已经提高到25万美元。与加拿大的做法类似,法国政府于1982年建立的自然巨灾保险制度也是由保险公司提供各类巨灾保险,最后由政府支持成立一家政策性的再保险公司。在这种模式中,政府并不参与承担灾害风险,而是完全由商业保险公司自愿将巨灾风险纳入家庭和企业财产保单的责任范围之内。消费者可以自愿在市场上选择保险公司投保,保险公司则通过政府支持的再保险的形式进一步分散风险。
三是日本模式。日本是地震多发的国家,1966年日本政府颁布了地震保险法,实行强制性的保险制度。根据地震保险法的规定,住宅业主必须对地震、火山爆发、海啸等自然风险投保地震保险,政府对家庭财产地震保险提供后备保证金和政府再保险的政策支持,地震保险的50%由政府再保险。家庭财产地震保险不以盈利为目的,在费率厘定时不包含利润。
四是挪威模式。挪威巨灾保险体系的最大特点是商业化运作和商业化管理,政府参与程度较低。挪威法律规定巨灾保险属于强制保险,并根据挪威自然风险的特点,将山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等5种自然风险作为财产保险的扩展责任,规定所有购买火灾保险的投保人必须同时购买巨灾保险,其保费附加在所有售出的火险保单之中。巨灾保险赔偿限额为实际损失的85%,被保险人须自行承担15%的损失。
五是土耳其模式。土耳其模式的特点是保险公司、政府和世界银行共同合作。土耳其政府在世界银行的协助下建立了土耳其巨灾保险制度,政府通过立法,要求所有城市住宅必须投保强制性的地震保险,基础费率的厘定根据特定区域、土地和建筑物结构的风险类别进行划分。强制性保险与自愿性保险相结合,法律规定强制性地震保险的保额为2.5万美元,对超过的部分可以通过商业性自愿保险解决。
近年来,我国各类自然灾害相应的保险赔款占灾害直接经济损失的比例在5%左右,远低于36%的世界平均水平。因此,应借鉴国际经验,加快发展巨灾保险,建立健全财政支持型巨灾风险保险体系。
一是选择恰当的政府支持方式。政府参与巨灾保险的形式是多种多样的,在市场化程度较高的巨灾保险模式中,政府参与度较低;在市场化程度较低的模式中,政府参与度则较高。政府参与巨灾保险体系的最低程度是制定相关的巨灾保险法律,而巨灾保险的运行完全交由市场。此外,政府可以设立相应的机构来负责巨灾保险的承保工作,如美国通过设立联邦紧急事务管理局来统一对洪水保险进行承保;可以通过提供保费补贴与费用补贴的方法,参与到巨灾保险的具体运行中;可以以再保险人的身份,对保险机构所不能承担的超额损失予以兜底。我国是台风、地震、洪水等自然灾害多发国,地域十分广阔,巨灾风险的区域性特点明显;商业保险运作时间还不是很长,经验积累和资金实力还不是很充分,地区发展水平也存在较大差距;东、中、西部地区经济发展水平不一致,财政实力也不均衡。这些现实情况决定了我国政府对巨灾保险体系的财政支持难以实行整齐划一的模式。可以根据地区经济发展水平、潜在受灾种类和受灾程度等标准对拟参保对象进行分类,然后根据具体情况分别采取不同的支持模式,例如,在金融保险业较为发达的长三角地区,可以充分利用已有资源,采用保险公司承保、政府充当最后保险人的模式。在巨灾风险险种设置上,也应结合区域特点,适应被保险人投保需求,针对所面临的最主要的巨灾风险,构建单一险种的巨灾风险保险体系,如洪水保险体系、地震保险体系、台风保险体系;也可以将多种风险捆绑在一起,扩大巨灾风险覆盖面,增加巨灾保险保费收入。
二是确定合理的政府支持限度。财政支持型巨灾保险体系解决了巨灾保险“费率高了,人们保不起;费率低了,保险公司赔不起”的难题,有利于增加社会总收益。然而,在实际操作中,政府、保险公司与投保人容易落入“公共用地悲剧”陷阱,即难以清晰地分担风险与责任,进而影响巨灾保险体系的效率与作用。针对该问题,可以借鉴日本的有益做法,根据实际情况,对政府支持额度进行限定。例如,日本法律规定,每次地震的总支付限额为4兆1000亿日元,当赔付金额在750亿日元以下时,全部由民间保险公司负担;当赔付金额在750亿日元至8186亿日元范围之内时,由民间保险公司与政府各负担一半;当赔付金额超过8186亿日元时,由政府负担95%,民间保险公司负担5%。此外,为了避免或减少巨灾保险承保范围小、保费收入低、抗风险能力差的问题,可以借鉴美国的做法,在风险区域实行强制保险。在美国,如果某一社区在被确认为洪泛区之后一定时期内仍未加入NFIP,联邦机构将不会向在该社区收购或修建建筑物的活动提供任何财政支持,也不会提供某些灾难援助。另外,联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构在向NFIP指定特别洪水风险区内收购或建筑行为提供资金或贷款时,要求其必须拥有洪水保险。
三是确立科学的政府支持目标。在单纯的商业保险中,防灾减损的主动权往往掌握在投保人手中,由于存在道德风险和某些保险条款设计不完善,投保人缺乏防灾减损的积极性,更不愿意花费精力和财力建设长期、系统的防灾减灾工程设施。财政支持型巨灾风险保险体系具有准公共物品的性质,除灾后赔偿外,在提供具有正外部性的防灾减损服务或防御工程方面更是大有可为。在美国,NFIP将灾害区域管理与风险图绘制作为其体制本身的组成部分,社区加入NFIP的先决条件是必须采取并实施旨在减轻未来洪水灾害的洪泛区管理措施;在英国,某地区的防御工程措施必须达到特定标准,或是正在积极推进防御工程改进计划,商业保险公司才会在该地区的家庭财产保险和小企业保单中建立洪水保障。此外,两国政府还积极参与风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共物品的提供。我国财政支持型巨灾风险保险体系的建立,不能成为灾后政府拨款和社会捐助的替代品,应该以保险的形式建立长期性、综合性的巨灾风险防范、管理与救助体系。财
责任编辑 廖奎
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