时间:2020-01-21 作者:王晓军 宋长青 仲伟周 (作者单位:北京大学 西安交通大学)
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摘要:
各国经济发展经验表明,中小企业在国民经济中的重要性不容忽视。特别是二十世纪六、七十年代以后,中小企业在扩大就业、增加收入、活跃市场、促进社会稳定以及形成合理的国民经济结构等方面的作用日益明显。但由于其自身的资金实力弱、抵押品不足、经营风险大,又缺乏良好的信用记录和信息透明度,融资难已成为制约其发展的重要因素。为了解决这一问题,我国逐步建立了中小企业信用担保体系,对缓解融资难发挥了一定作用。
三种实践模式
从各地方的实践来看,目前,我国中小企业信用担保的实践模式主要有政策性、互助性和商业性三种。
政策性担保。政策性担保机构由地方经贸委会同财政、银行等部门共同组建,担保资金和业务经费以地方政府预算拨款为主,不以盈利为主要目的,实行市场化公开运作,具有法人实体资格。在中小企业信用担保体系中,政策性担保机构是核心,是政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构,接受政府机构的监督。在我国中小企业信用担保体系初创阶段,政策性担保模式发挥了巨大的作用,但随着担保体系的成熟和发展,缺陷也逐渐显现出来,人们对它的质疑也越来越大。
互助性担保。互助性担保机构主要由地方工商联、私企协会...
各国经济发展经验表明,中小企业在国民经济中的重要性不容忽视。特别是二十世纪六、七十年代以后,中小企业在扩大就业、增加收入、活跃市场、促进社会稳定以及形成合理的国民经济结构等方面的作用日益明显。但由于其自身的资金实力弱、抵押品不足、经营风险大,又缺乏良好的信用记录和信息透明度,融资难已成为制约其发展的重要因素。为了解决这一问题,我国逐步建立了中小企业信用担保体系,对缓解融资难发挥了一定作用。
三种实践模式
从各地方的实践来看,目前,我国中小企业信用担保的实践模式主要有政策性、互助性和商业性三种。
政策性担保。政策性担保机构由地方经贸委会同财政、银行等部门共同组建,担保资金和业务经费以地方政府预算拨款为主,不以盈利为主要目的,实行市场化公开运作,具有法人实体资格。在中小企业信用担保体系中,政策性担保机构是核心,是政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构,接受政府机构的监督。在我国中小企业信用担保体系初创阶段,政策性担保模式发挥了巨大的作用,但随着担保体系的成熟和发展,缺陷也逐渐显现出来,人们对它的质疑也越来越大。
互助性担保。互助性担保机构主要由地方工商联、私企协会以及私营企业等自发组建,担保资金以会员企业出资为主要来源,地方政府给予一定的资助。这种互助性担保机构基本特征是独立法人、自我出资、自我服务、自担风险、不以盈利为目的,从而能充分调动会员企业的积极性,具有自我监管和自我完善的内部动力,在一定程度上避免了道德风险。同时,会员企业往往同属一个行业,透明度大大提高。但这种模式担保基金的规模较小、担保代偿能力较差、风险补偿资金难以落实、抵御风险的能力普遍较弱。
商业性担保。商业性担保机构一般以企业、社会个人为主出资组建,也有国有独资的商业性担保公司。商业性担保公司以独立法人、商业化运作、盈利性和兼营投资等其他商业业务为特征,中小企业直接担保业务只是其业务之一。虽然中小企业商业性担保机构起步较早,但是由于担保风险与担保收益不成比例并且担保费用相对较高,除国有商业性担保公司以外,其他商业性担保公司发展均比较缓慢。
目前,我国中小企业信用担保体系已初步形成了“一体两翼三层”的总体框架。“一体”是指以政策性担保机构为主体;“两翼”是指以互助性担保和商业性担保为重要补充;“三层”是指担保体系由城市、省、国家三级担保机构组成。在这三层结构中,国家中小企业信用再担保机构以省级中小企业信用担保机构为再担保服务对象,省级中小企业信用担保机构以城市中小企业信用担保机构为再担保服务对象,城市中小企业信用担保机构以社区互助性担保机构和商业性担保机构为再担保服务对象,并向中小企业提供担保业务。
制度性缺陷
我国中小企业信用担保体系尚处完善之中。很多学者对以政策性担保为主体的“一体两翼三层”结构提出了置疑,认为其存在制度性缺陷。
从宏观方面看:在机构数量和担保贷款金额上,政府担保的份额过高,民间资本型担保(包括互助担保和商业担保)的比例严重不足,财政出资的政府担保在整个体系中处于绝对主导地位。中小企业信用担保归根结底是一种市场现象。在市场经济体制下,政府作为宏观调控者和社会管理者,在市场中的职能应该是制定市场规则,维护市场秩序和对市场进行监管。如果政府信用过多地用于中小企业,就有可能重演过去国有大型企业利用国家信用将银行贷款这样的外源性融资演变成内源性融资的错误。在实践当中,中小企业量多面广,贷款需求具有明显的个性化,加之中小企业新陈代谢速度较快,每年新增的企业户数很多,政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导作用。所以中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保,既无必要,也不可能。但从另一角度来看,解决了中小企业的融资问题可以带来经济的增长和税收、就业的增加,政府有义务、有必要用政府信用为中小企业提供担保,帮助其解决贷款难题。因此,问题归结于政府应该提供多大程度的信用。笔者认为,国家提供的政策性担保应为辅助性措施,不应起到主导作用。
从微观方面看:一是缺乏资金补偿机制。政府担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主,担保收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的,且规模较小。由于不以盈利为主要目标,政府担保机构收取的担保费也很低,担保收入较少。商业性担保机构资本实力较弱,由于缺乏资金补偿机制,大多数以收取高额担保费作为资金补偿来源。二是缺乏风险分散机制。目前我国的银行业具有一定的垄断性,在担保贷款风险分散上缺少明确的制度规范,银行在与担保机构的损失分担比例谈判上处于绝对优势地位,担保机构经常被迫承担了全部的信贷风险。同时,担保机构自身也缺乏一定的风险分散机制。绝大多数担保机构,尤其是商业担保机构都是通过寻求反担保条款来分散风险,或者是提高担保收费转移风险。三是担保品种贫乏,期限集中于短期。担保机构出于自身的风险紧缩考虑,多数担保贷款期限都在六个月以内,最长不超过一年。担保品种也多局限于流动资金,缺乏对设备、技术改造等长期项目的担保贷款。四是缺乏担保方面的专业人才。一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任主管。在专业人才缺乏的同时,担保从业资格准入制度和失信惩戒机制尚未建立,现有从业人员的能力和素质都不够高。五是可能引发政府的行政干预。政府在信用担保业中处于主导地位,使担保机构易于受到政府的行政干预。特别是政策性担保与当地政府在财务和人事上都有密切的联系,有的甚至依附于地方政府,大量的政府官员在担保机构中兼职,担保决策中易出现“行政指令担保”和“人情担保”等不良现象。
探索建立以互助性担保模式为主体的新体系
针对以政策性担保为主体的信用担保体系存在的缺陷,笔者认为,应积极探索以互助性担保为主体的新体系模式。在此基础上,以商业性担保机构作为其补充形式,而“三层”政策性担保机构仅作为互助性担保和商业性担保的再担保机构。
互助性担保模式能充分调动会员企业的积极性,具有自我监管和自我完善的内部动力,在一定程度上避免了道德风险。并且,由于会员企业多属同一行业,信息透明度高,减少了信息不对称的问题。互助性担保的主要问题是资金来源和风险补偿,如担保基金的规模较小,担保代偿能力比较差,风险补偿资金难以落实等。因此,在资金来源上,除了会员企业出资以外,政府可按担保机构所需资金的一定比例出资,银行也可向担保机构提供一部分无息贷款,损失的利息收入由政府以税收减免的形式补偿。这样,不仅可以增强会员企业的动力,而且也提高了银行参与的积极性,通过银行与担保机构合作,降低担保机构的风险负担。同时,也减轻了财政负担,一定程度避免了政府不顾担保贷款风险、盲目担保的干预行为。在风险补偿方面,企业、政府、银行按其各自出资比例每年对损失进行补偿,如损失达到一定程度可强制宣告担保机构破产。如担保机构盈利规模扩大,则可缩小政府和银行的出资比例,使政府和银行资金逐步退出担保机构。这种新型的互助性担保模式在一定程度上可解决现有担保机构面临的政府财政支持力度不足、银行不愿与其分担贷款风险以及信息不对称、道德风险等问题,是一种值得实践和探索的新模式。财
责任编辑 周多多
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