时间:2020-01-21 作者:易果 周强 (作者单位:四川省宜宾市财政局)
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摘要:
当前,地方财政支出预算执行进度缓慢问题日益成为财政工作的难点之一。以某市本级为例,2009年上半年一般预算支出进度完成不超过36%;前三季度完成预算刚刚过半,为51%;到11月底时,仅完成全年计划的58.19%。支出进度缓慢和不均衡,制约了财政资金使用效率的提高,与财政管理科学化精细化的要求存在较大差距。分析其原因,大致有如下几个方面:
1.年初预算细化程度低。财政预算能否细化到具体项目并下达预算指标,将会对支出预算的执行进度产生影响。分析该市本级2008—2010年年初一般预算结构,可以发现,预算批复后即可安排支出的仅有部门预算与细化到项目的基建预算,合计占预算总数的比重平均为38.76%;而未细化基建预算、大预算切块资金、部门备选项目预算、预留未细化预算四类资金合计平均占比为61.24%,而且都是在年度内二季度后开始逐步分配细化到具体项目并逐步实现预算执行最终体现支出。2008和2009年,本级预算实际执行进度仅在四季度有所落后(与预算指标集中在12月下达有关),而预算细化下达进度却一直明显滞后。可见,年初预算的细化程度严重偏低,是支出进度慢的根本原因。同时也导致支出集中在第四季度,影响均衡支出。
2.部门项目推进缓慢...
当前,地方财政支出预算执行进度缓慢问题日益成为财政工作的难点之一。以某市本级为例,2009年上半年一般预算支出进度完成不超过36%;前三季度完成预算刚刚过半,为51%;到11月底时,仅完成全年计划的58.19%。支出进度缓慢和不均衡,制约了财政资金使用效率的提高,与财政管理科学化精细化的要求存在较大差距。分析其原因,大致有如下几个方面:
1.年初预算细化程度低。财政预算能否细化到具体项目并下达预算指标,将会对支出预算的执行进度产生影响。分析该市本级2008—2010年年初一般预算结构,可以发现,预算批复后即可安排支出的仅有部门预算与细化到项目的基建预算,合计占预算总数的比重平均为38.76%;而未细化基建预算、大预算切块资金、部门备选项目预算、预留未细化预算四类资金合计平均占比为61.24%,而且都是在年度内二季度后开始逐步分配细化到具体项目并逐步实现预算执行最终体现支出。2008和2009年,本级预算实际执行进度仅在四季度有所落后(与预算指标集中在12月下达有关),而预算细化下达进度却一直明显滞后。可见,年初预算的细化程度严重偏低,是支出进度慢的根本原因。同时也导致支出集中在第四季度,影响均衡支出。
2.部门项目推进缓慢。政府各部门项目推进快,支出预算执行进度就快,反之则慢。以占一般预算支出比重较大的基建支出为例,某市2008和2009年,基建支出对一般预算支出进度的影响主要体现在三季度以后,特别是四季度较为明显。2009年11月末,年内未发生支出记录的基建项目46项,累计金额占全部基建余额的50.3%,而占其中金额50.4%的37项均为历年结转项目。24项结转3年以上,16项结转4年以上,11项结转5年以上,1项结转6年以上。这些项目有的工程未竣工,有的已竣工但迟迟未办理决算,对支出进度形成拖累。
3.人大对预算实行的当年审批制度是导致一季度支出进度偏慢的原因之一。按现行预算审批制度,人大批复预算一般在当年2月下旬。实际执行中,预算下达时间均在3月中旬左右。在人大审批前,不能安排项目支出,财政只能调度资金安排各部门人头及保正常运转经费支出。以该市本级2008年为例,一季度可用预算指标仅有控制预算57800万元、上年结转到部门的基建预算11500万元和当年预安排的特殊项目资金4500万元。但部门预算需按进度使用,所以实际可用预算总额仅有30450万元,占全年一般预算总额的10.45%,不可能完成25%的进度任务。
4.上级补助资金集中在年底下达。上级各种补助资金占全市支出预算比重较大(2008年为31.3%,2009年为39.5%),下达是否及时对地方财政支出预算执行均衡度影响很大。2008和2009年,超过56%的上级补助资金在12月下达,导致支出数增大,影响支出均衡,同时,无法实现支出的则改为结转,又造成结转增大。
5.超收收入年末集中安排。支出预算执行进度不均衡,主要表现为第一和第四季度支出比重严重偏离正常值,即一季度比重过低,仅为10%左右,而四季度比重过大,特别是12月。这与过大的超收收入在年末集中安排不无关系。由于超收收入比重过大(2008和2009年全市分别超收15.2%和5.5%,市级分别超收21.91%和9.8%),加之赤字考核制度的影响,超收收入在年末集中,达全年支出预算总数的5.5—10.8%,对年末支出比重偏高影响较大。而超收收入安排的预算往往又因不能真实地实现支出而形成结转,并在次年预算批复后逐步细化下达,进而又对次年的支出进度形成负面影响。
要实现财政支出的均衡化,关键在于改革预算管理制度和项目管理制度,以改革的思路推进财政支出管理的科学化。
1.改革预算编制制度,提高年初预算细化程度。年初预算细化程度低,根本原因在于预算编制时间太短。年度预算的编制一般开始于7月,以半年的时间编制次年的全年预算,要实现高度的细化几乎是不可完成的目标。支出预算基本是根据年初可用财力、上年支出情况及法定增长要求等加以匡算,实施当年再根据需要逐步细化。各预算编制部门的大部分时间都应用于进行当年的预算追加和预算细化。因此,要改革预算编制制度,向前延伸预算编制时间。在时间足够的前提下,严格按政策规定压缩预留预算,彻底取消专项切块预算,切实提高预算编制细化程度,进而提高预算执行进度。
2.改革人大预算审批制度,确保预算执行时间的完整。预算必须经人大审批后才能执行,完成审批一般在2月底以后,1—2月能够执行的只能是保机构运转的基本支出,因此预算实际执行时间只有10个月。应改革人大的预算审批制度,实行预算的上年审批,或者改变财政预算年度起止时间,确保预算年度开始时,预算已经人大审批通过,从而保证预算执行时间的完整,以改善支出预算执行的均衡性。
3.调整税务部门考核机制,提高收入预算的准确性。超收收入过大既与预算编制遵循“留有余地”的原则有关,也与税务部门的考核机制有关。由于地方政府对税务部门实行超收奖励制度,税务部门主观上存在压低预算以多得奖励的动机,结果则是收入预算过于保守,超收收入比重过大。因此,需要调整税务部门考核机制,以提高收入预算的准确性。
4.推广预算稳定调节基金,化解超收收入问题。超收收入比重大,对当年和次年财政支出进度和均衡性都有较大的负面影响。财政部早在2007年就为此建立了“中央预算稳定调节基金”,将部分超收收入划入该基金,用于调节预算平稳运行,并颁布了相关会计核算办法,随后海南等省市也建立了相同制度。“预算稳定调节基金”可以解决部分超收收入问题,减少年底虚列预算。由于可以调用该项基金来填补未来可能出现的收入缺口,因而在编制收入预算时,可以减少顾虑,适当提高收入增长幅度,逐步减少财政超收规模,提高预算准确性,形成良性循环。同时,通过建立基金将部分超收收入暂时“储备”起来,可以防止产生年底突击花钱等行为,也可以为应对不时之需提供保障。因此,建立“预算稳定调节基金”值得推广。
5.调整赤字考核思路,提高财政报表数据真实性。在现行的财政赤字考核制度下,地方财政要满足考核要求,原则上当年不能有赤字,即使年末有较多盈余,也只能在财政报表上显示少量净结余,故只能在年底集中安排支出预算,或技术操作为大财政项目结转,以防止出现不能通过赤字考核或考核成绩不佳的情况,这样的决算报表其实并不真实。结转项目次年初又需再次细化或调整安排到具体项目才能形成可执行预算;年底集中安排到部门的预算往往当年也并未实际发生支出,而是结转下年使用,加大了次年支出压力,形成恶性循环。因此,可以考虑调整赤字考核思路,改当年赤字考核为累计赤字考核,以提高报表数据的真实性。
6.加强部门资金使用考核,提高资金支出进度。近两年,该市多次通过召开专项资金预算执行交账会等督促部门加快执行进度,效果却不明显,关键在于没有硬性考核机制,约束力不够。建议政府建立部门专项资金预算执行进度考核制度,把专项资金特别是重大项目资金执行进度纳入政府对部门年度综合考核范围,在推进预算支出执行进度的同时,促进政府各项事业发展,提高财政资金使用效益。财
责任编辑 韩璐
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