时间:2020-01-21 作者:周学武 (作者单位:湖北省财政厅)
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摘要:
目前,我国行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作中,由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系,行政事业资产管理工作长期以来形成的滞后状况尚未根本改变,资产配置不合理、流失严重、资产处置效益和使用效益不高等突出问题依然存在。对此,探索建立统一的行政事业单位国有资产分类分层管理模式,对于进一步加强行政事业单位国有资产管理,激活存量、规范增量、监控流量、降低耗量、壮大总量,更好地服务于公共财政建设和地方社会经济各项事业发展具有十分重要的意义。
分类分层 细化目标建立权责明确的行政事业资产管理体制
行政事业单位国有资产管理的目标,应是在保证增进公共利益一致性的前提下,根据资产的不同属性和类型有所区分,将资产管理的目标进一步具体化。因此,可以综合考虑行政资产、事业资产、用于经营的资产和用于非经营的资产,按公务类、公益类和经营类三种资产类别构建地方行政事业资产管理分层分类管理的治理机制。
(一)公务类资产管理模式。公务类资产具有配置非生产性、补偿间接性和使用无偿性等特点,资金的构建、形成、维护...
目前,我国行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作中,由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系,行政事业资产管理工作长期以来形成的滞后状况尚未根本改变,资产配置不合理、流失严重、资产处置效益和使用效益不高等突出问题依然存在。对此,探索建立统一的行政事业单位国有资产分类分层管理模式,对于进一步加强行政事业单位国有资产管理,激活存量、规范增量、监控流量、降低耗量、壮大总量,更好地服务于公共财政建设和地方社会经济各项事业发展具有十分重要的意义。
分类分层 细化目标建立权责明确的行政事业资产管理体制
行政事业单位国有资产管理的目标,应是在保证增进公共利益一致性的前提下,根据资产的不同属性和类型有所区分,将资产管理的目标进一步具体化。因此,可以综合考虑行政资产、事业资产、用于经营的资产和用于非经营的资产,按公务类、公益类和经营类三种资产类别构建地方行政事业资产管理分层分类管理的治理机制。
(一)公务类资产管理模式。公务类资产具有配置非生产性、补偿间接性和使用无偿性等特点,资金的构建、形成、维护和更新都有赖于财政投入。对此类资产,应侧重围绕强化保障、维护公平,实现资产保值,以抓大放小、管住而不是管死、源头控制为主中间控制为辅为基本取向,以逐步消除部门间苦乐不均、闲置浪费与短缺不足并存为基本要求,按照财政部门(代表政府对行政事业单位国有资产实行综合管理)——公务资产管理机构(负责公务资产的配置、调剂和监督管理)——资产使用单位(对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理)三个层级实行标准化配置管理。资产运营方式以置换、调剂为主。管理的目标侧重于实物形态上的安全性和完整性以及社会效用的发挥,使资产合理、节约、高效地配备和使用,从而提高资产的使用效率。
(二)公益类资产管理模式。公益类资产主要是为社会提供公益服务。在事业单位改革的大背景下,面对日益增长的公共服务需求,政府作为提供者,要保持或提高整个社会的公共水准,应减少政府直接组织生产方式,让企业、非营利部门成为生产者,多方合作,共同满足公众需求。因此,对公益类资产可按财政部门——专业管理机构——资产使用单位三个层次实行授权管理与委托管理,推进政府资产管理的专业化。在建立强化资产预算管理和优化资产调剂制度的基础上,将行政管理与市场化经营进行有机结合,鼓励与促进资产占用单位通过资产使用权转让的方式及时将闲置资产转化成有效资源,从而降低政府与部门的运营成本。同时,按照公共服务、公益设施提供方式多元化、多样化、可选择、竞争性的要求,政府可以遵循市场法则向多元主体购买公共服务。
(三)经营类资产管理模式。经营类资产是以营利为目的或具有经营和营利能力,可以用于面向市场从事生产经营或中介服务活动的资产。在管理体制上,按照财政部门——资产运营公司——企业三个层次实行授权管理;管理方式上,按照转换政府职能和政企分开的原则,对经营性资产进行整合、剥离,把事业做大做强后再转化为企业经营性资产,搭建政府投融资平台。同时,健全国有资本和资产逐步退出机制,充分运用所拥有的资产优势,按行业化、市场化与商业化运作,变存量资产为增量资产,解决资产管理职责不明、权责不清的问题。对这一类国有资产的管理,关键在资产处置的各个环节,即资产评估、转让合同、权益审计、档案备案等,把好财政关口,严格监管,防止国有资产流失,实现国有资产按照公平、公开、公正的原则有序退出经营领域,实现其价值和处置收益的最大化。
突出保障与公平提高行政资产利用率
加强地方行政单位国有资产管理,提高行政资产使用效率,必须建立健全行政单位国有资产管理体系,对行政单位国有资产实施综合管理。
(一)建立行政资产预算管理制度。长期以来,行政单位国有资产管理弱化,监督管理不力,其中一个很重要的原因就是资产管理与预算管理脱节。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据,资产配置预算的审批往往存在较大的盲目性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持,资产管理工作缺乏有效的调控手段,难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。因此,建立科学合理统一的行政资产预算制度,是改革配置方式、完善国有资产管理体制、强化资产管理和提高资产使用效率的重要手段,是解决资产管理中存在问题的根本出路。
(二)建立行政资产调剂制度。行政资产管理的突出问题是资源短缺与资源闲置并存,一方面行政单位占有大量优势的行政资产,另一方面资产闲置浪费、使用效率不高。要解决这一矛盾,必须建立资产调剂制度,优化资产配置,促进行政资产整合。对行政单位需要新购建的资产,应首先从各部门单位内部和跨部门单位现有资产中调剂解决。对闲置资产及时清理,建立调剂(交易)中心,通过拍卖、联营、租赁等形式转让使用权,将闲置资产转化为有效资源,最大限度地提高行政资产的利用率。
(三)建立行政资产动态监督制度。运用信息化手段加强行政单位资产管理,做到数量清、质量清、规格清,管理责任明确,确保总账与明细账相符、账与卡片相符、账与实物相符。在使用过程中,防止不当损失和浪费。行政单位国有资产处置必须按照规定报财政部门审批,处置收入由财政部门负责收缴和监管,实行“收支两条线”管理。
突出服务与效益提高事业资产增长率
在国家事业单位体制改革的框架内,进一步转变观念,树立服务意识、绩效意识和成本意识,对公益类事业资产与经营类事业资产分别采取不同的管理模式,着力提高公益类资产的使用绩效,提高经营类资产的增值率。
(一)建立事业资产的绩效考评制度。通过建立完善的财政支出绩效评价体系,将资产管理和使用绩效纳入到对事业单位的考评体系中,充分运用资产配置预算和统计报告,对资产管理效率进行定期考评,将管理结果与预算补助挂钩,有效约束和激励单位提高管理效率,促进资产的高效利用。同时,要在事业单位中推行成本核算,将所有的公共资源投入(包括资金、土地、固定资产、无形资产等)均纳入到成本核算和报告制度中,强化单位的财务责任,在明确资源投入的情况下,将事业单位资产占有、使用及管理与提高公共服务的质量相联系,形成自上而下的考评体系,从而有效地约束单位资产管理行为。
(二)引入市场化方式加强资产管理。以事业资产整合、归集为基础,以加速资源、资产、资本、资金的循环转化为目的,在保证事业单位履行职能、促进事业发展并充分进行风险评估的基础上,利用部分事业资产,以创业投资、抵押担保、发行企业债券、股权合作等多元化灵活性融资方式,吸引各种社会资金进入政府公益设施和重点基础建设领域,扩展筹资渠道,增加筹资规模,缓解地方财政建设资金供需矛盾,为政府实现经济社会发展目标提供融资服务。比如,特许经营权是政府重要的无形资产,在项目建设上可运用“建设——经营——转让”的方式,即BOT模式进行融资,在规定的特许期内,拥有该项目的所有权并收取费用,用来偿还项目的债务,并获得预期的投资回报,在特许期结束后,项目无偿移交给政府。
(三)建立经营平台,盘活存量资产。按照“以资本为纽带、以运营公司为载体、以经营平台为支撑”的模式,构建资产经营开发平台,实现资产资本化,对资产进行绩效经营。按照宜开发则开发、宜处置则处置的思路,对不同类别的资产采取不同的经营方式。对存量事业资产,进行资产开发、转让、出租等经营业务,变存量资产为增量资产;对政府部门投资举办的经济实体进行资源优化整合,并对其实行集约化、集团化、规模化经营,充分发挥资产的规模效益;对增值潜力大、开发价值高的项目,实行自主开发,以实现事业资产收益的最大化。对事业资产运营产生的土地出租出借收入、管理费、承包费等按照“收支两条线”,纳入财政预算管理,缓解事业发展不足。同时,要健全国有资产保值增值目标责任制,通过规范的资产运营,建立国有资产补偿机制,保证事业资产有效安全运行,实现国有资产保值增值。
责任编辑 李艳芝
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