时间:2020-01-21 作者:杨志勇 (作者单位:财政部亚太财经与发展中心)
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摘要:
哥本哈根全球气候变化大会的召开再次引起了国人对气候问题的关注。然而会议最终只是形成了不具有约束力的协议,更多地只是反映了各国在应对气候变化问题上所存在的分歧,充分说明了全球联合行动应对气候变化之难。
应对气候变化之难
应对气候变化之难,首先在于它措施相结合,很有可能成为发展中国家与发达国家贸易摩擦的又一着力点。同时,由排放权交易及新能源发展带动的“碳金融”浪潮,成为金融市场的新热点。资本为碳排放带来动力,金融工具进一步活跃了排放交易市场。据世行估计,全球“碳交易”市场规模从无到有,2008年已经达到1260亿美元,其中金融衍生工具交易的份额不断增长。金融体系对于推动减排和排放交易非常重要,但也带来隐忧,如监管不力可能带来的问题。此外,发达国家通过“碳交易”和“碳金融”,不仅回避了实质性减排,还可以巩固其货币地位、输出减排技术,同时将减排的责任转嫁给发展中国家,进一步加剧南北对立。哥本哈根之后的气候变化蹉商
仍然十分艰巨
在气候变化问题上,《公约》与《议是一种全球性公共产品。气候变化对人类生存和发展所带来的不确定性,是人类应对气候变化政策选择的出发点,也是应对气候变化作为...
哥本哈根全球气候变化大会的召开再次引起了国人对气候问题的关注。然而会议最终只是形成了不具有约束力的协议,更多地只是反映了各国在应对气候变化问题上所存在的分歧,充分说明了全球联合行动应对气候变化之难。
应对气候变化之难
应对气候变化之难,首先在于它措施相结合,很有可能成为发展中国家与发达国家贸易摩擦的又一着力点。同时,由排放权交易及新能源发展带动的“碳金融”浪潮,成为金融市场的新热点。资本为碳排放带来动力,金融工具进一步活跃了排放交易市场。据世行估计,全球“碳交易”市场规模从无到有,2008年已经达到1260亿美元,其中金融衍生工具交易的份额不断增长。金融体系对于推动减排和排放交易非常重要,但也带来隐忧,如监管不力可能带来的问题。此外,发达国家通过“碳交易”和“碳金融”,不仅回避了实质性减排,还可以巩固其货币地位、输出减排技术,同时将减排的责任转嫁给发展中国家,进一步加剧南北对立。哥本哈根之后的气候变化蹉商
仍然十分艰巨
在气候变化问题上,《公约》与《议是一种全球性公共产品。气候变化对人类生存和发展所带来的不确定性,是人类应对气候变化政策选择的出发点,也是应对气候变化作为一种全球性公共产品的基础。从这一意义上说,应对气候变化仍然体现了全球共同利益。
然而,作为一种全球性公共产品,和其他全球性公共产品一样,缺乏强制性提供主体,容易出现搭便车问题:定书》确定的“共同但有区别责任”原则维护了发展中国家的发展权益,发达国家利用各种国际机制,包括《公约》下会议,谋求逐步消解这一原则,本次会议就是有力证明。虽然在中国等“基础四国”的力争下,《协议》最终仍然以“双轨制”为基础,但在减排目标、资金援助等方面仍然没能迫使主要发达国家切实采取有效行动。因此,哥本哈根之后,气候变化磋商即便不是更加困难,也仍然会十分艰巨。对此,需要从认识、政策到谈判策略各个层面都有所准备。最根本的一条,还是要继续团结大多数发展中国家特别是新兴经济体国家,认清主要发展中国家与发达国家利益冲突,同时通过“南南合作”,团结易受气候变化影响的脆弱国家,坚决捍卫自身的发展权益和发展空间。此外,也要警惕发达国家在《公约》主渠道之外,通过国内立法(如美国的《清洁能源与安全法一国减排,所有国家都受益。因此,这种公共产品的提供更多需要借助于国际组织,借助于各国间的协调机制。例如1992年联合国环境与发展大会上缔约的《联合国气候变化公约》、1997年各国在日本京都签署的《京都议定书》、以及2007年制定的“巴厘路线图”,都是世界各国为加强政府间合作,在全球范围内减少温室气体排放、遏制全球气候变暖所采取的行动。案》)、税收、收费和关税等方式,影响和胁迫发展中国家采取减排措施。对此,要强调《公约》高于各国法律的效力,坚持国际贸易中的自由贸易原则,同时采取相应的经济贸易手段,坚决予以反击。
与此同时,应对气候变化也为经济发展提供了新的思路。对于发展中国家,绝对减少排放限制经济发展,但相对减排、提高能效是转变发展方式、提高增长效率的必然选择。因此,“气候政治”在某种意义上也有积极影响。外部压力经过引导,可以成为促进国内调整经济结构的动力,同时带来或多或少的资金和技术资源,有利于国内企业在减少排放、新能源开发利用等方面迎头赶上,参与全球性竞争,取得有利地位。
责任编辑 刘慧娴
链接:气候峰会术语(三)
碳汇:自然界中碳的寄存体,即任何可以从空气中吸收二氧化碳的自然碳库,如森林、草地和海洋等。碳汇与碳源是一组相对的概念,碳汇是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动、机制;碳源则是指自然界中向大气释放碳的母体。关于碳汇,中国人工造林保存面积达到0.54亿公顷,居世界第一;全国森林面积达到1.75亿公顷,森林覆盖率从20世纪90年代初的13.92%提高到18.21%。
碳捕捉与封存:以科学方法将工业和能源排放源如火力发电厂、钢铁厂等排放的二氧化碳进行收集、运输并
应对气候变化作为一种特殊的全球性公共产品,它既体现了各国相互依赖的一面,又反映了各国不同的利益出发点。气候变化对各国的环境和发展都造成了影响,但影响的方式和程度是不同的。如全球气候变暖对小岛国的冲击最大,这些国家可能面临国土面积被完全吞噬的威胁;对具有沿海低洼地的国家也带来了海平面上升的风险,海平面上升,对大国的影响相对较小,对小国的影响较大。但同时,气候变暖对世界上某些地方来说也不见得是一件坏事。格林兰岛的居民就在为气候变暖而欢呼,变暖之后,冰川消逝,岛上丰富资源的开采成本将大幅度下降。
应对气候变化的原则
虽然应对气候变化的做法仍然存在许多分歧,但应对气候变化的结果是全人类受益,毕竟人类只拥有一个地球,这也是全球合作应对气候变化的基础。
应对气候变化应遵从公平与效率安全存储到长期与大气隔离的地底层或海底封存,如已枯竭的油田、天然气田或天然形成的地底贮存库。
碳足迹:标示一个人或者团体的“碳耗用量”,即个人、团体或国家的日常活动或产品制造过程中造成的二氧化碳排放量。个人碳排放量的多寡,与日常生活的选择息息相关,如进口食品的碳足迹(食物里程)在加计航运时产生的碳排放量,一定比本地食品高。
低碳:是指较低或者更低的温室气体(二氧化碳为主)排放。从宏观上看,能源消费中的碳排放量可以通过能源的消费量计算出来。比如消费1吨石相结合的原则。发达国家经过数百年的发展,排放了大量温室气体,现阶段人均排放量仍维持在较高的水平。因而,无论从排放总量还是人均排放量来看,发达国家都必须为应对全球气候变化承担最主要的责任。这符合公平原则的要求。同时,发达国家负主要责任并率先采取行动的效率更高。一方面,发达国家掌握着更为先进的节能减排技术,有着更为充足的资金;另一方面,发展中国家所面临的发展任务较为艰巨,只有在发达国家的帮助下才能较好地应对气候变化的挑战。
作为一个发展中国家,我国应立足于现实,积极参与全球应对气候变化事务,并在其中扮演重要角色。我国于1993年正式加入《联合国气候变化公约》,1998年在《京都议定书》上签字,并积极参与制定“巴厘路线图”。根据《联合国气候变化公约》,已经制定了《中国应对气候变化国家方案》,并致力于资源节约型和环境友好型社会的建设,以提高减缓与适应气候变化的油能排放多少碳。但从具体来看,准确计算碳排放量需要编制国家详细的排放清单,国民经济的各个部门要对此进行统计和监测。“十二五”期间,我国将建立二氧化碳排放的统计监测体系。
低碳经济:是以低能耗、低排放、低污染为基础的经济模式,是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一大进步。其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构,核心是技术创新、制度创新和发展观的转变。发展低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。
能力,为保护全球气候作出贡献。
应对气候变化的财税政策
应对气候变化需要多管齐下,财税政策是其中最为重要的一种措施。近年来,我国已经采取了一系列促进经济发展方式转变的措施,但还需要在已有政策的基础之上,推出新的更加有效的财税政策。
(一)财政支持力度和支持方式的选择
近年来,我国在环境保护、节能减排方面的财政支出大幅度提高。未来相关财政支出应继续保持增长态势,增加财政支持力度。与此同时,还应注意财政支出效率的提高问题。
节能减排、环境保护效率的提高与技术进步有着非常密切的关系。在市场经济条件下,财政支出应重在鼓励企业的自主创新。目前我国已有一系列鼓励创新的政策,但还需要注意财政支持(包括财政补贴等措施)与限制方式的选择。以新能源行业的发展为例。随着国家鼓励措施的出台,新能源行业出现了发展加快的势头,结果导致行业内竞争的加剧。市场竞争实属正常,是市场效率发挥的必然结果。政府的调控思路应发生变化,避免以重复建设和盲目建设为由限制行业内企业的发展以及其他企业的进入。盲目地采取限制措施,特别是所谓数量规制措施,实际上扼杀了企业自主创新的可能性。而政府以行业过剩为由,阻止新企业的进入,很可能会遏制创新,保护落后。新能源的发展是大势所趋,但未来在新能源行业中的执牛耳者不一定就是现在的企业。新技术的发展,结果完全有可能是后来者居上。从国家战略来看,财政扶持的应该是最有竞争力的企业,而不是保护落后和高成本的企业。
从技术进步的目标出发,国家还应鼓励节能减排技术的引进。不少节能减排技术,考虑到研发成功的概率因素,引进的成本常常要低于自主研发的成本。只要是对节能减排有利的技术采用,国家就可以通过财政补贴的形式予以支持。
(二)应对气候变化的税收政策选择
现行的部分税制在节能减排工作中发挥了一定作用。如增值税就对资源的综合利用作出了优惠的规定,资源税也能在节能减排上发挥一定的调节作用,消费税限制了一些对节能减排不利的消费。为了发挥税收的强制性作用,将已有的环境保护收费改为环境保护税是大势所趋。适当时候,开征碳税也是绿色税制的内在要求。
充分发挥税收在应对气候变化中的作用,必须建立在对税收调节局限性认识的基础之上。税收调节不是万能的。一些高污染企业的生产活动,不是税收所能调节的,政府应采取的最佳做法是直接限制生产直至企业关门。
应对气候变化所采取的税收政策主要是增税政策。增加税收,势必增加企业的生产经营成本。增加的税负如能转嫁出去,则消费者负担增加,从而影响民生。增加的税负如不能顺利转嫁,则可能影响企业正常的生产经营,严重者甚至导致企业破产,造成大量工人失业。节能减排,实现经济发展方式转变是我国的既定目标,是中长期一定要完成的任务。因而通过税收手段调节,需要注意短期目标与中长期目标的统筹兼顾。
(三)应对气候变化不能动用碳关税
为了应对气候变化,少数发达国家提出了征收“碳关税”的建议。所谓碳关税,是指对高耗能进口产品征收的特别二氧化碳排放关税。碳关税的征收标准是商品在生产和使用中排放的二氧化碳数量。一些国家如美国和法国对碳关税的推行较为积极。2009年6月,美国《清洁能源安全法案》获得众议院通过,该法案规定,美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税,预计从2020年起开始实施。法国也在积极推动碳税转向碳关税。
碳关税对经济结构不同的国家影响不同,特别是对发达国家和发展中国家有着极为不同的影响。发达国家的经济结构以服务业为主,出口商品对能源的需求少;发展中国家制造业和农业所占的比重大,出口商品对能源的需求大。而且,发达国家掌握了较为先进的低碳技术。因此开征碳关税,将极大地损害发展中国家的利益,特别是不利于发展中国家应对气候变化能力的提高。同时,它也损害发达国家消费者的利益,来自发展中国家被课以碳关税的商品最终要由发达国家的消费者来买单。
开征“碳关税”违反《联合国气候变化框架公约》规定的“共同但有区别的责任”原则,也违反了世界贸易组织有关规定,人为地树立起“绿色壁垒”,属于贸易保护主义手段。因此,碳关税如果在现实中实施,势必引起发展中国家的反对,招致这些国家的报复,引发贸易战,其结果是对全球气候谈判带来很不好的影响,妨碍国际间气候合作的进行。
(四)应对气候变化的资金应主要来自发达国家
应对气候变化是一个全球性问题,问题的解决有赖于充足的资金支持。作为一种全球性公共产品,为了减少搭便车问题,需要建立相应的公共产品提供框架,形成一个资金提供强制与自愿相互补充的公共产品成本分摊机制。较为可行的方法是,在联合国框架内建立全球气候基金。基金的最初资金来源只能是发达国家。发达国家如果不多提供资金,发展中国家可谓是心有余而力不足。全球气候基金是一个世界上所有国家参与管理的基金,而且基金只能用于节能减排和发展低碳经济。基金应主要用于落实《联合国气候变化公约》所提及的全球环境融资问题,解决发展中国家应对气候变化能力较弱需要资金支持等问题。
为了提高基金的使用效率,全球气候基金在建立的同时,还应确定需要资助的重点领域和重点国家,确定基金支出的优先顺序,高度重视资金分配的透明度,以减少基金支出中可能产生的协调成本。目前世界各国对气候变化原因的认识还处于初步阶段,而且对于气候变化原因的认识分歧还较大,因而,应对气候变化的科研投入,仍是非常重要的值得投资的领域。全球气候基金可依托联合国或重要国际组织管理,并由其监督基金的利用效率。
(作者为中国社会科学院财贸所研究员)
责任编辑 李烝
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