时间:2020-01-21 作者:财政部国际司
[大]
[中]
[小]
摘要:
经过艰苦曲折的谈判,《哥本哈根协议》针对资金问题做出了初步框架安排:发达国家承诺在2010—2012年提供300亿美元资金,并在2020年达到每年1000亿美元;建立哥本哈根绿色气候基金作为《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)资金机制的一个经营实体,并建立高级别委员会,接受《公约》缔约方会议指导并向其负责,研究潜在资金来源。资金议题谈判漫长而艰苦
1.《公约》长期合作行动特设工作组资金谈判
该谈判于12月7—15日展开,共举行了28场磋商。其中,资金机制的制度安排问题是讨论的重点。各方基本上均坚持原有立场,让步较少。经过对资金机制具体架构和案文措词的反复谈判,形成了概括反映美国、欧盟和“77国集团+中国”的设想。谈判在成立新的气候变化基金上取得了初步共识,但在基金管理实体、信托方和全球环境基金的作用等重要议题上仍存在分歧。
2.缔约方会议主席非正式磋商
为推动哥本哈根气候峰会的谈判进程,东道国丹麦作为缔约方会议主席,于12月14日邀请相关方就资金议题举行了一次部长级非正式磋商。各国均派出技术工作代表与会,针对资金来源和规模、出资义务分担以及实现资金支持“可测量、可报告、可核实”等三个问题...
经过艰苦曲折的谈判,《哥本哈根协议》针对资金问题做出了初步框架安排:发达国家承诺在2010—2012年提供300亿美元资金,并在2020年达到每年1000亿美元;建立哥本哈根绿色气候基金作为《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)资金机制的一个经营实体,并建立高级别委员会,接受《公约》缔约方会议指导并向其负责,研究潜在资金来源。资金议题谈判漫长而艰苦
1.《公约》长期合作行动特设工作组资金谈判
该谈判于12月7—15日展开,共举行了28场磋商。其中,资金机制的制度安排问题是讨论的重点。各方基本上均坚持原有立场,让步较少。经过对资金机制具体架构和案文措词的反复谈判,形成了概括反映美国、欧盟和“77国集团+中国”的设想。谈判在成立新的气候变化基金上取得了初步共识,但在基金管理实体、信托方和全球环境基金的作用等重要议题上仍存在分歧。
2.缔约方会议主席非正式磋商
为推动哥本哈根气候峰会的谈判进程,东道国丹麦作为缔约方会议主席,于12月14日邀请相关方就资金议题举行了一次部长级非正式磋商。各国均派出技术工作代表与会,针对资金来源和规模、出资义务分担以及实现资金支持“可测量、可报告、可核实”等三个问题进行了激烈交锋,主要提出如下观点:
美国和欧盟均反对设立长期出资目标,认为哥本哈根会议达成长期出资安排并不现实;除最不发达国家以外的所有国家均应出资,以保证资金机制的可持续性;公共资金远不足以满足发展中国家应对气候变化的资金需求,应发挥私营部门的投资作用;有必要建立快速通道,尽快启动资金机制;应重视开发使用创新性融资工具;强调对发展中国家采取的减缓行动和资金使用情况进行“可测量、可报告、可核实”。
发展中国家坚持由发达国家缔约方提供新的、额外的、充足的、可预期的、可持续的公共资金支持,以保障公约的全面、有效、持续实施。印度反对美国和欧盟关于共同出资的提案,认为必须明确法律责任和自愿捐资的区别,发达国家的供资义务属于公约法律约束,应尽快予以落实;强调发达国家应每年拿出其国内生产总值0.5—1%的资金,用于支持发展中国家应对气候变化行动;发达国家提供的履约资金须区别于传统的官方发展援助;未来资金机制将针对发达国家供资情况进行“可测量、可报告、可核实”。南非、巴西、沙特、巴哈马、孟加拉、苏丹、智利等国代表均表达了类似观点,强调出资义务分担应是发达国家内部的义务分担,强烈反对发达国家为发展中国家引入出资义务,并将出资责任转嫁到私营部门和市场。
我国代表指出,发达国家必须切实履约,不能逃避或转嫁自身供资义务;资金使用应以赠款形式为主;资金分配可适当照顾最不发达国家和小岛屿国家的需求;碳市场和私营部门以盈利为目的,具有不稳定性,不能作为发达国家供资的主要来源。
3.《京都议定书》第五次缔约方会议适应基金谈判
该谈判包括适应基金董事会报告审议、适应基金评审两项内容。最不发达国家肯定了适应基金工作所取得的进展,对基金启动项目活动持有较高期待,并要求遵循下列原则:基金应支持所有合格的适应活动;业务规划应更多体现对适应行动的支持;因最不发达国家易受气候变化的损害,应优先对其进行资金支持;扩大资金来源,增加资金规模,呼吁各方自愿捐款;要求基金有关项目决策公开透明。欧盟认同适应基金工作取得一定进展,并表示下一步应按照国际财务规则管理基金。
4.“碳关税”问题谈判
“碳关税”问题谈判属于应对措施议题谈判的主要内容。由于成员意见分歧较大,谈判进展缓慢,除了进一步厘清各方的不同观点外,未取得实质性成果,谈判案文仍并列保留以下三种立场和观点:
目前,中国、印度的立场可概括为三个层次:一是气候与贸易问题均是发展中国家在发展中面临的重要问题,各方特别是发达国家采取的气候变化应对措施既要符合各国的环境利益,也要符合发展中国家的发展利益,因此,气候公约和世界贸易组织(WTO)均需对相关措施的合法性做出明确、合理的界定。二是发达国家以碳泄漏等理由为借口,对发展中国家出口货物和服务采取的包括碳关税在内的边境措施既不符合气候公约的有关原则和规定,特别是“共同但有区别的责任原则”,也不符合包括WTO在内的多边协议规定。三是气候公约应明确规定,发达国家在实施气候减排等措施时,不能以气候变化为由对发展中国家出口的产品和服务采取任何单边边境措施。中、印的立场和观点得到了77国集团成员的广泛赞同,但遭到发达国家的强烈反对。
欧美等发达国家竭力为其国内立法辩护,针锋相对地提出了三点意见:边境措施问题是贸易问题,与气候谈判无直接联系,其合理性和合法性应仅在WTO框架下讨论;气候谈判案文不能削弱发达成员在WTO等多边协议项下的权利,不得限制各成员实施边境措施;气候谈判案文最多仅能重申气候公约现有规定,无需就边境措施问题展开谈判并作进一步规定。这些观点得到了发达国家的一致赞成,但遭到发展中国家的普遍反对。
为寻求妥协,巴西、南非、新加坡等国提出了“中间方案”,也包括三点意见:边境措施问题不是气候谈判的主要议题,各成员对此分歧太大,应寻找中间地带达成协议,以免影响主要议题的谈判进程;边境措施问题与气候公约“共同但有区别的责任原则”无关,气候谈判案文仅需重申气候公约中与贸易相关的条款内容;气候谈判不必判定边境措施的合理性和合法性,而应由WTO对其定性。
我国应对气候变化的财税政策及成效在会上广泛宣传
宣传我国的立场观点、争取舆论理解支持是我国代表团除会场谈判外的又一项重要任务。财政部于12月16日举行了“中国财政与应对气候变化”主题日活动,通过主题宣讲、现场答问、中外媒体专访以及宣传册投放等多种渠道,准确、生动地宣传了我国应对气候变化采取的财政政策和措施,明确、清晰地阐释了我国在资金议题和“碳关税”问题上的立场观点,收到了很好的宣传效果,有效扩大了我国应对气候变化财政政策的影响面。
在活动中,部长助理朱光耀详细介绍了中国应对气候变化采取的财政政策措施。他指出,财政部积极贯彻落实科学发展观,按照应对气候变化国家行动方案的总体部署,采取有效措施积极促进经济结构调整和可持续发展,支持应对气候变化和节能减排工作,取得了良好成效。在出台的应对金融危机挑战的4万亿元经济刺激计划中,与应对气候变化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重,其中2100亿元用于节能减排,3700亿元用于结构调整和技术升级,两者合计占4万亿元的14.5%。下一步,中国财政将为实现2020年单位GDP二氧化碳排放强度比2005年降低40—45%的减排目标,继续提供有力支持和保障。
朱助理从中央本级财政直接支持节能减排和鼓励引导地方政府、企业与居民节能减排以及支持新能源与可再生能源发展、植树造林、科技创新等方面,介绍了税收、政府采购、公共投资、奖励、补贴等应对气候变化的财政政策措施及其效果。2000年以来,中央财政共安排1800多亿元资金,用于支持节能减排和新能源发展,包括开发利用可再生能源和新能源、淘汰“两高一资”落后产能、推进城乡建筑节能、鼓励高效节能产品消费使用、示范推广新能源汽车、加快环境保护设施建设等。
他指出,中国要实现到2020年降低单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40—45%,任务非常艰巨,面临较大的支出压力。中央财政将坚定不移地贯彻执行党中央和国务院的方针政策,积极为相关措施和行动提供强有力保障,进一步完善应对气候变化的财税政策措施,加大支持力度,重点支持节能减排、新能源与可再生能源、森林碳汇,加快推进经济发展方式转变和结构调整优化,加强生态环境保护和建设,促进节能环保等战略性新兴产业发展。同时,应积极发挥财政资金的杠杆作用和税收政策的引导效应,带动企业投资。
在气候变化与贸易问题上,朱助理表示,“碳关税”违反了《公约》规定的“共同但有区别的责任”原则和WTO的有关规定,是贸易保护主义手段,损害了包括中国在内的发展中国家的利益,不利于发展中国家应对气候变化能力的提高,有损于全球应对气候变化的长期努力,也将损害发达国家消费者的利益,因而我们坚决反对发达国家以应对气候变化为由采取“碳关税”措施。同时,各国是否开征碳税应结合国家经济发展阶段、产业与产品结构以及税制改革的总体规划等因素进行研究。
在减缓排放的“测量、报告、核实”问题上,朱助理指出,在发达国家履行了提供资金、技术转让等承诺之后,发展中国家受到援助的活动“可测量、可报告、可核实”。但是,发展中国家自主采取的减缓行动不能接受任何“测量、报告、核实”要求。中国自主采取的减缓行动具有国内约束力,目前正在抓紧建立完善自己的检测指标体系和提高能力建设,以保证减缓措施的有效性,但绝不接受所谓国际“三可”要求,因为这关系到“共同但有区别的责任”这一重大原则问题。
对于引起广泛争议的“中国到底要不要发达国家向发展中国家提供的资金”这一问题,朱助理明确指出,“中国不要资金”是一种误解。中国政府的立场非常清楚,目前气候问题主要是由于发达国家在过去200年间工业化发展过程中大量碳排放造成的,发达国家要承担大量排放带来的后果。首先要率先减排,在2020年较之1990年减排40%;其次,发达国家要承担明确的责任,要向发展中国家转移资金和技术。尽管30年改革开放使中国经济得到比较平稳快速的发展,但中国仍旧是一个发展中国家,仍有相当数量的贫困人口,因此中国有责任要求发达国家兑现其提供资金和转让技术的承诺。当然,中国作为发展中国家的一员,高度重视发展中国家的团结,充分理解最贫困国家和小岛国在环境治理方面的困难,也愿意优先让他们使用资金。
资金议题是本次会议的核心议题之一,谈判任务较重。由于前几轮的案文磋商分歧较大,加之时间紧迫,大会安排了非常密集的磋商,召开28次磋商会议,经常讨论至深夜2、3点钟。尤其在12月17日,由于谈判中断浪费了宝贵的时间,为了能够赶在18日全会开幕前达成一致,谈判代表被迫与时间赛跑,连续谈判近10小时,磋商一直持续到次日早上7点钟。
资金议题谈判取得一定成果。在谈判过程中,我国代表团坚持原则,有理、有力、有节地回击了发达国家有悖《公约》原则的提案;建设性地参加了制度安排的磋商。通过谈判,我国观点在谈判案文中有充分体现,为下一步谈判工作打下了基础。同时,会议坚持了“双轨制”谈判,保证了《京都议定书》得以维系以及清洁发展机制(CDM)可以继续发挥作用。
长期目标尚无实质规定,仍需艰苦谈判。《哥本哈根协议》中,对发达国家供资义务的短期和长期总体目标做了原则规定。资金来源包括公共资金和私营部门资金、双边渠道和多边渠道以及其他资金资源。这与《公约》和《巴厘行动计划》对资金性质的规定有一定距离。发展中国家坚持的公共资金作为主要资金来源的立场仍需在接下来的谈判中不断强调,争取写入最终文本。
制度安排只作出原则性规定,尚存在一定分歧。《哥本哈根协议》中只规定了设立新的气候变化基金,但对具体的制度安排未给出明确指导。下一阶段,制度安排的谈判工作仍十分艰巨,我国将继续加强同各方的沟通和协调,争取尽快就资金机制具体制度安排达成一致,保证发展中国家,特别是最不发达国家和小岛屿国家应对气候变化行动早日得到资金支持。
责任编辑 韩璐
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号