1994年我国开始实行分税制，这是国家财政体制的一项重大改革。在体制变更的新形势下，地方财政不可避免地面临着许多新情况和新问题。地方财政如何适应国家分税制财政体制改革，最为关键的还在于根据分税制后各级地方财源结构变化的新特征，围绕提高经济效益这一中心，采取综合手段，建立起具有高产出、有后劲特点的财源体系，增强各级地方财政实力。

一、实行分税制后地方财源结构的变动趋向

1.根据分税制财政体制，国家将重新划分中央和各级地方财政的事权与财权，这就必然会引起各级地方财力发生根本性改变。分税制的特征是分税、分权、分征、分管。分税是前提、分权是核心、分征是保证、分管是手段，目的是为了调动中央和地方的两个积极性。实行分税制以后，国家总体财力的变化趋向是中央集中多一些，主要承担国家安全、外交、中央国家机关所需经费，调整国民经济结构、协调区域经济发展等政策性支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方留用的，主要承担本地区机关运转以及经济事业发展支出。另外，中央对地方实行转移支付制度。所以，要增加地方财力和投资能力，只能有两条途径，一是保证中央财力的增长，求得中央对地方返还额的增加；二是想方设法增加地方财政收入。否则，“吃饭”难保，“建设”更是一句空话。

2.实行分税制后，地方财源结构将在全国统一市场的影响下，逐步趋于协调发展。在包干制的财政体制下，由于地方保护主义作祟，区域经济畸形发展，什么税大利大就上什么项目，烟、酒、空调、彩电、电冰箱、汽车等盲目上马，造成了重复建设、长线生产、结构趋同。实行分税制后，地方财源结构将发生变化。其一，宏观上，国家为了保证国民经济的稳步协调发展，总是不断调整结构，抑制长线，培植短线，中观和微观层次上的财源结构必将随着宏观经济结构的调整而调整。其二，由于利益机制的驱使，地方为了维护并增加既得利益，对地方财源结构必将进行调整，调整的趋向是增强地方财政实力。

3.实行分税制后，要从长计议，防止步入地方财源建设的误区。目前有一种观点，认为实行分税制后，属于中央财源那一块，地方不需要再下功夫管了，地方只是强化能为地方增利的财源。我们认为，这是地方财源建设又一新的短期行为。搞不好，就会使地方财源重新步入“小而全”、“小而偏”的误区。因此，必须把区域经济的发展纳入宏观经济发展战略来考虑，要处理好几个关系：一是中央财源和地方财源的关系。在维护中央利益的前提下，培植地方财源，逐步打破区域封锁，形成全国统一大市场，中央和地方不能“上挤下挖”。二是近期和长远的关系。在体制转轨时期，近期财源建设的首要任务是调整结构，在此基础上制定中长期发展规划，选择发展重点，培植有后劲的财源。三是支柱财源和非支柱财源的关系。目前的财源支柱要保，即使是大部分税收上交了中央，但是上交越多，返还越多。尤其是间接效益仍然不可忽视，为中央提供税收的企业，实力雄厚，技术力量强，仍然对地方财源是一种强有力的幅射。

二、实行分税制后地方财源建设的重点选择

1.站在宏观经济的角度，考虑地方财源建设的重心。选择重点就是选择优势。实行分税制后，各地必将选择优势，确定财源重心，发展地方财源。首先要考虑宏观政策优势。无论税种怎样划分，那些与国计民生息息相关的以及高技术的产业仍然是国家保证的重点，能争取到国家的重点支持和政策优惠，尽管税收不直接反映到地方财政上来，但地方的经济实力增强了，发展后劲自然也会增强。其次要考虑产业优势和区位优势，因地制宜，发展新兴财源。

2.重在开拓效益型财源。分税制把地方企业所得税这一块留给地方，目的就是促使地方致力提高经济效益。在实行分税制的体制下，提高地方财源建设效益，至少要抓住三个重点：一是树立效益意识。地方政府经济工作的重点是提高企业效益，效益与政绩挂钩，与奖金、工资、福利挂钩，真正体现全民的效益意识。二是提高规模效益。各级政府相应建立效益财源基地，形成集团型的财源体系，规模开发、规模管理、规模发展。三是建立一种效益监督机制，对地方财源建设实行效益目标考核。建立财源建设风险保证金，确保财源建设效益。

3.加快第三产业的发展步伐。分税制把营业税（不含银行、铁路、保险）作为地方的固定收入，一个考虑是营业税面广、零星、分散、便于地方征收；另一个考虑就是调动地方发展第三产业的积极性。在我国发展第三产业是很有潜力的，把投资少、受资源约束小的第三产业作为地方财源重点不失为明智之举。要在现有商品流通市场的基础上发展旅游业、外贸、仓储各业，鼓励组建地方房地产开发集团、咨询服务业和经济信息业，培育和完善技术市场、劳务市场、房地产市场、产权转让市场、信息、文化市场，逐步提高第三产业在国民生产总值和财政收入中的比重。

4.系统开发资源转化型财源，保证财源形成规模。地方财政尤其是市县级财政从总体上看有着城市和农村两大财源基地。农村税收这一块中，农业税和耕地占用税是个“死砣子”，税收可望有所增长的就是特产税。但是，目前特产税税源分散，特产基地基础差，特产商品率低、增值小，市场竞争力弱。地方财税部门当务之急是鼓励生产户对特产进行系统开发、规模经营。地方财政部门可以通过发放支农周转金、实行农村股份合作制、建立农林特产科技开发基金等多种形式增加对特产资源开发的投入，层层建立特产生产基地，建立生产、管理、销售“一条龙”的服务体系。让土特产走向大市场，增强社会财富，增加农民收入，为财政收入提供源泉。

5.加快行政事业单位替代财源建设。从地方财政的角度看，替代财源增加了收入，直接抵顶了支出，有利于减轻地方财政的压力。实行分税制后，大力发展替代财源是减轻地方财政压力的一条直接有效的途径。在投入上，建立行政事业单位创收集团，由目前公益型、事业型、福利型转向自负盈亏、自主经营、自我发展的企业型的目标上来；从政策上，实行分类发展、重点培植、逐步脱钩的办法，鼓励抵顶支出，鼓励脱钩，真正使替代财源发挥效益。

三、分税制下地方财源建设的对策思路

1.发挥财政杠杆作用，加强中观调控，使区域财源结构逐步趋于合理。实行分税制后，中央加强了宏观调控，各级地方也必须相应实施中观调控，以促使区域内的财源建设协调发展。现阶段，各级地方实施调控的手段主要有三：一是目标调控。地方财政为了达到增收的目的，必须确定综合性的近期、中期和长期财源建设目标，形成完整的目标体系。目标体系要注意正确处理一、二、三产业的比例关系，并随着国家产业政策和宏观经济结构的调整不断调整目标。二是政策调控。实行分税制后，给予地方政府一定的立法权，地方政府可以通过制定一定的地方性法规、政策，调控产业结构，纠正经济结构中的不合理成份。三是税收调控。即在国家税收政策允许的范围内，通过地方小税的开征、减免、税率的调整等手段调节财源结构。

2.规范地方财政的投融资体系，增强地方财政的投资能力。实行分税制后，资金短缺仍然是地方财政面临的突出问题。目前，资金来源渠道不外乎有财政、银行和社会集资。社会资金虽然有潜力，但目前筹集方法过乱，没有很好的法律规范保证。因此，我们认为财政部门要参与证券管理，把分散的资金通过债券市场的管理和财政投融资结合起来，用于财源重点建设需要。另外，继续强化预算外资金的管理，也是增强地方财政投融资能力的一条有效途径。为此，要继续建立和完善综合财政预算管理办法，增强对地方性资金的管理能力。各地可以视不同情况，把养路费、公用事业费附加、天然气附加等纳入预算管理、统筹安排。地方政府掌握的资金主要用于基础性项目，进行区域内的产业结构调整，创造投资环境和生产经营环境，提高本地区企业的整体水平和竞争能力，把经营性的项目投资让给企业，让企业自寻市场，自我发展。

3.增强法制观念，防止财政资金流失。实行分税制后，在收入上，中央控制了减免税权，地方要严格依照税法，堵塞收入漏洞，防止收入流失，既要保证地方税收，也要保证中央税收，杜绝越权减免税，并要防止国有资产流失。反映在支出上，实行分税制后，地方性支出随财力的增长，自主性相对扩大，因此，加强对支出的管理十分重要。“吃饭”支出要从严控制，增强预算的法制约束，谨防出现“自己的钱自己随意用”的思想倾向，堵住“乱批条子”增加支出口子的漏洞。