时间:2020-05-05 作者:吾实
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摘要:
一、预算外资金管理法律制度的概念和调整对象
(一)预算外资金管理法律制度的概念
预算外资金管理法律制度是国家制定的调整预算外资金在筹集、使用和管理活动中所产生的社会关系的法律规范的总和。
预算外资金是根据国家财政、财务制度规定,不纳入国家预算而由各地区、各部门和各企业事业单位自提自收、自行支配使用的财政资金。
预算外资金与预算内资金不同:预算内资金是通过国家权力集中起来用以满足国家整体利益和全局利益的需要,维持国家机器正常运转和进行经济文化建设事业的财力保证;预算外资金则是分散在各地区、各部门、各企业事业单位中,由各地区、各部门、各企业事业单位自行掌握使用的,用以解决在国家计划、国家预算以外的财政资金需要,是国家预算内资金的必要补充。
作为财政资金,预算外资金与国家预算内资金也有相同的地方:两者的来源基本一样,主要来自国民收入的剩余产品部分和一部分补偿资金;两者之间具有同消共长的关系,如纳入国家预算的正税增加了,作为预算外收入的税收附加也随之增加;两者之间还具有相互转化的关系,如原来由预算内集中的一部分固定资产折旧基金转到了企业,第一步利改税以后.国营企业的...
一、预算外资金管理法律制度的概念和调整对象
(一)预算外资金管理法律制度的概念
预算外资金管理法律制度是国家制定的调整预算外资金在筹集、使用和管理活动中所产生的社会关系的法律规范的总和。
预算外资金是根据国家财政、财务制度规定,不纳入国家预算而由各地区、各部门和各企业事业单位自提自收、自行支配使用的财政资金。
预算外资金与预算内资金不同:预算内资金是通过国家权力集中起来用以满足国家整体利益和全局利益的需要,维持国家机器正常运转和进行经济文化建设事业的财力保证;预算外资金则是分散在各地区、各部门、各企业事业单位中,由各地区、各部门、各企业事业单位自行掌握使用的,用以解决在国家计划、国家预算以外的财政资金需要,是国家预算内资金的必要补充。
作为财政资金,预算外资金与国家预算内资金也有相同的地方:两者的来源基本一样,主要来自国民收入的剩余产品部分和一部分补偿资金;两者之间具有同消共长的关系,如纳入国家预算的正税增加了,作为预算外收入的税收附加也随之增加;两者之间还具有相互转化的关系,如原来由预算内集中的一部分固定资产折旧基金转到了企业,第一步利改税以后.国营企业的工商税附加从预算外纳入了预算内。
综上所述,预算外资金是掌握在全民所有制单位手中的一种按照特殊形式管理的财政资金。它的含义可以概括为:第一,它是一个管理上的概念,是一定的财政管理体制下的产物;第二,它是财政性资金:第三,它是相对于预算内资金而言的。
(二)预算外资金管理法律制度的调整对象
预算外资金管理法律制度的调整对象,是预算外资金管理关系。从预算外资金活动的主体来看,预算外资金管理法律制度调整的对象包括:国家与地方财政部门之间的预算外资金管理关系.国家与地方和中央企业主管部门之间的预算外资金管理关系,国家与行政、事业单位之间的预算外资金管理关系,以及国家与全民所有制企业和其他有关企业之间的预算外资金管理关系。
从预算外资金活动的过程来看,预算外资金管理法律制度调整的对象包括:因确定预算外资金的范围和管理方式而在国家与预算外资金主体之间产生的社会关系,因筹集预算外资金而在国家与预算外资金主体之间产生的社会关系,因使用预算外资金而在国家与预算外资金主体之间产生的社会关系,以及因实施预算外资金管理和监督而在国家与预算外资金主体之间产生的社会关系。
总之,在有关预算外资金管理活动中所产生的各种社会关系,都属于预算外资金管理法律制度调整的对象。
二、建立预算外资金管理法律制度的必要性
既然预算外资金是由各地区、各部门和各单位自收自支、自行使用,为什么还要建立预算外资金管理法律制度,运用法律手段来进行管理呢?主要有以下几个原因:
(一)建立预算外资金管理法律制度,是理顺预算外资金分配中的各种关系的需要
在预算外资金的征收、提取、分配和使用的过程中,国家财政机关、企业事业主管部门、经济管理部门、企业事业单位、社会团体以及公民个人等各种预算外资金管理法律制度关系主体之间,形成了各种各样的权利义务关系。这些权利义务关系不仅层次多,而且内容复杂。如果没有一套完整的法律规范来确认和调整,则必然会出现许多问题,不利于这些社会关系中所体现的权利义务顺利实现。因此,建立预算外资金管理法律制度,运用法律手段规范、协调预算外资金管理活动中的各种社会关系,是完全必要的。
(二)建立预算外资金管理法律制度,是保障预算外资金占有者合法权益的需要
预算外资金的占有者,对预算外资金应当充分享有占有、使用、收益和处分的权利。但是,在预算外资金分配的实践中,利用各种手段平调预算外资金、侵犯预算外资金占有者合法权益的现象时有发生。特别是一些主管部门和地方政府,往往利用自己掌握的行政权,无偿平调,随意侵占,致使一些企业事业单位的正常生产经营活动受到影响,积极性受到严重压抑。有了预算外资金管理法律制度,预算外资金占有者的权利受到法律的确认,有利于它们自主地行使这些权利,并可以帮助它们排除来自各方面的干扰,抵制和防止各种侵权行为。
(三)建立预算外资金管理法律制度,是提高预算外资金使用效果的需要
在预算外资金分配活动中,支出无计划,使用不考核,效果不评价的情况在一些地方和单位十分普遍,致使大量预算外资金不仅没有发挥其应有的作用,反而成为妨害国家建设事业的因素,与国家设立预算外资金的初衷背道而驰。通过预算外资金管理立法.建立预算外资金使用的责任制度,健全考核预算外资金使用效果的指标体系,可以使预算外资金的占有者既享有使用预算外资金的权利,同时也履行一定的义务,承担相应的责任,从而保障预算外资金使用效益的不断提高,最大限度地发挥预算外资金的作用。
(四)建立预算外资金管理法律制度,是加强对预算外资金管理与监督的需要
预算外资金虽然不纳入国家预算,而由各地区、各部门和各单位自收自支,但是这部分资金从本质上说是国家所有的财产。正因为如此,才有必要通过法律手段,指导资金的使用和投资方向,使之纳入国家综合财政计划的轨道,在社会主义建设事业中发挥更大的作用。所以.建立预算外资金管理法律制度,既要尊重和保护地方、部门、单位拥有预算外资金的自主性,又要督促它们坚持按政策、按原则、按法规制度管理资金,从而达到既能搞活经济又能实现宏观控制的目的。
三、现行预算外资金管理法规的主要内容
(一)对预算外资金收支范围的规定
合理确定预算外资金收支的范围,是管好用好预算外资金的一个重要前提。为此,现行预算外资金管理法规首先就对此作出了规定。根据现行规定,我国预算外资金的收支范围为:
1.预算外收入的范围。预算外收入的范围包括以下五个方面:第一,地方财政机关按照国家规定管理的各项附加收入,如农业税附加、盐税提成、城镇公用事业附加、预算外企业上交的收入以及地方财政按规定收取的其他收入等;第二,事业和行政单位自收自支的、不纳入国家预算的资金,如公路养路费收入、中小学杂费收入和房产管理收入等;第三,全民所有制企业及其主管部门管理的各种专项基金,如全民所有制企业提留的基本折旧基金、税后留利、各种形式的盈亏包干留利收入及主管部门集中的各项基金等;第四,地方和中央主管部门所属的预算外企业收入;第五,其他按照国家规定不纳入预算的各种收入,如以电养电的小水电收入等。为了防止随意增设预算外收入项日,现行法规规定:预算外收入的具体项目由财政部规定,各地区、各部门如需增设,一律报财政部批准。
2.预算外支出的范围。预算外支出的范围很广,大体包括:更新改造支出,大修理支出,基本建设支出,简易建筑费支出,福利支出,奖励支出,养路费支出,城市维护支出,科技三项费用支出,增补流动资金支出,事业费支出,行政支出,上交国家能源交通重点建设基金,资金调拨支出,以及其他支出。为了适应各种不同需要,国家一般每年都对预算外支出范围作一些小的调整。
(二)对预算外资金使用管理的规定
现行预算外资金管理法规,针对预算外资金使用管理中存在的问题,就以下问题作出了专门规定:
第一,各种预算外资金的收费标准,都必须按照国务院及财政部规定的制度执行。国家有规定用途的专项资金,要保证按规定使用,不得挪作他用。除国务院或财政部另有规定者外,各地区、各部门和各单位有权按照国家有关规定,自行安排使用预算外资金,任何地区、部门都不得平调。
第二,预算外资金用于基本建设要严格控制,并按规定程序报批。凡用于基本建设的预算外资金,各级财政机关要认真审查其来源是否符合国家规定,对符合规定用于基本建设的,要纳入地方和部门的基本建设计划。资金要在建设银行存足半年后使用,并由建设银行按规定监督拨款。
第三,基本折旧基金应用于企业固定资产更新改造,专款专用,不得挪用于基本建设。某些项目因技术改造需要与基本建设结合进行的,可以将两种资金结合使用。企业和企业主管部门应当按照有关规定,编制固定资产更新改造计划,报经批准后执行。财政机关和银行要加强监督,协助管好用好折旧基金,提高使用效果。
第四,职工福利基金、奖励基金和工资增长基金必须按照财政机关、劳动部门和企业主管部门核定的比例提取,坚持先提后用,并按规定缴纳奖金税或工资调节税,不得用发展生产和发展事业的预算外资金发放奖金、实物和补贴。
(三)对预算外资金管理方式和方法的规定
关于预算外资金的管理方式和方法,现行预算外资金管理法规规定:
第一,各地区、各部门对预算外资金的管理,可以在资金所有权不变的前提下,采取不同的方式。对于行政、事业单位管理的预算外资金,原则上采取由财政机关专户储存、计划管理、财政审批、银行监督的方式。专户储存的预算外资金,不准用于开办金融机构(少数财政拨款有偿使用除外)、开发公司,未经批准不得用于基本建设投资。对于全民所有制企业及其主管部门管理的预算外资金,原则上采取计划管理、政策引导的方式。具体管理方式,由各地区、各部门本着加强管理、提高资金使用效益和便于横向融通资金的原则,结合实际情况研究确定。
第二,各地区、各部门、各单位都应按照规定,编制预算外资金收支计划。各级预算外资金收支计划,都要纳入综合财政信贷计划,进行综合平衡,以便加强社会财力的引导。
第三,各级财政机关和银行要经常掌握预算外资金收支计划的执行情况,检查收入是否正当,支出是否合理,发现问题及时纠正并向上级反映。各级审计机关对预算外资金要加强审计监督,对弄虚作假,隐瞒不报或者转移资金的,要依法进行处理,追究有关单位及其责任人员的法律责任。
四、进一步强化预算外资金的法律约束
近几年来预算外资金增长很快,对于搞活企业,调动地方、部门、单位的积极性,促进生产建设和事业的发展,起到了积极的作用。但是,预算外资金在使用和管理上也存在不少问题,有令不行、有禁不止的现象相当普遍。这些问题已发展成为导致固定资产投资规模和消费基金膨胀的一个重要原因。从近两年的实践看,现行预算外资金管理法规的规定过于原则,执行中难以较好地贯彻落实。为了从政策上、宏观上加强对预算外资金的引导和管理,有必要配合治理经济环境、整顿经济秩序,尽快制定一个规定较为具体、法律约束力较强的《预算外资金管理条例》,使这笔巨大的财政性资金在深化改革和发展经济中更好地发挥作用。
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