时间:2019-08-22 作者:吕阳 中央财经大学
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摘要:
十八大以来,国务院颁布了一系列法律法规和指导性意见规范地方政府举债融资行为,强化政府债务的预算管理和限额管理,逐步形成了覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系。但仍然有部分省份和地区存在违规违法或变相举债的行为,违法违规举债担保屡禁不止、融资平台公司市场化转型进展缓慢。鉴于此,本文重点分析我国地方政府或有债务的形成原因、可能造成的主要风险及化解风险的对策建议。
地方政府或有债务的概念及范围界定
根据2015年1月1日起施行的新预算法的相关规定,地方政府举债只能采取在限额内发行地方政府债券方式,全国人大批准地方政府债务总限额,国务院批准分地区限额;除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保。因此,目前地方政府债务依法包括地方政府债券和政府认定的非政府债券形式的存量政府债务,这两类属于显性债务。除此之外,一些地方政府违法违规和利用政府融资平台公司等间接或变相举借的债务属于或有债务范畴。
通过对财政部关于地方政府或有债务相关法律法规和政策文件的梳理,特别是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方政府以政府购买...
十八大以来,国务院颁布了一系列法律法规和指导性意见规范地方政府举债融资行为,强化政府债务的预算管理和限额管理,逐步形成了覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系。但仍然有部分省份和地区存在违规违法或变相举债的行为,违法违规举债担保屡禁不止、融资平台公司市场化转型进展缓慢。鉴于此,本文重点分析我国地方政府或有债务的形成原因、可能造成的主要风险及化解风险的对策建议。
地方政府或有债务的概念及范围界定
根据2015年1月1日起施行的新预算法的相关规定,地方政府举债只能采取在限额内发行地方政府债券方式,全国人大批准地方政府债务总限额,国务院批准分地区限额;除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保。因此,目前地方政府债务依法包括地方政府债券和政府认定的非政府债券形式的存量政府债务,这两类属于显性债务。除此之外,一些地方政府违法违规和利用政府融资平台公司等间接或变相举借的债务属于或有债务范畴。
通过对财政部关于地方政府或有债务相关法律法规和政策文件的梳理,特别是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等文件,以及对我国部分省份地方政府债务问题的实地调研,本文将地方政府或有债务定义为:地方政府在法定限额之外采取承诺由财政资金担保或偿还等方式为地方公益领域建设项目举借的债务。
本文主要讨论的政府债务类型主要包括:一是地方政府融资平台公司代替政府举借的债务。二是地方政府通过签订合同承诺保证一定比例收益而形成的政府中长期支付责任,如以PPP方式与社会资本签订的政府保证社会资本固定收益或回购本金的公益项目建设合同。不包括国有企业经营性债务、地方事业单位经营可能存在的或有债务、政府与社会资本合作经营可能产生的或有债务、地方融资平台经营所产生的或有性债务。
地方政府或有债务的形成原因及风险分析
根据对部分省份地方政府,特别是市县一级地方政府的调查,地方政府或有债务形成的原因主要包括:部分地区党政领导干部为求政绩,盲目铺摊子,超出地方财力搞建设。一些地区的党政领导没有充分理解和贯彻新的发展理念,依然依赖投资拉动经济增长。一些地区的财政部门缺乏预算约束,缺乏科学合理的发展规划,急于超前发展,造成未来隐性债务风险。部分经济发展存在较多困难地区的市县政府由于财力有限,又承担了较多的支付责任,存在利用政府融资平台和PPP项目将政府公益性项目建设支出后移的现象,造成或有债务问题。一些地区地方政府在进行公益性项目立项时,对项目的实际市场前景和成本收益测算不科学,造成或有债务隐患。地方政府违法违规举债问责机制尚未完全建立,部分地方政府官员存在侥幸心理,认为中央财政最终会兜底。部分金融机构违法违规向地方政府提供融资,存在财政兜底的误判,没有严格评估项目未来盈利的 情况。
随着政府中长期支出责任中相关隐性债务结束宽限期进入履约阶段,地方政府或有债务风险点将逐步显现,今后几年地方政府或有债务将陆续进入偿债高峰期,偿债压力将逐步加重。可能存在的风险包括:部分城市的在建公益性项目为了顺利完工或为了完成交通、环保等国家重大战略以及脱贫攻坚、农业供给侧改革、棚户区改造等重大任务,需要不断进行融资,如果不能得到中央财政的支持,地方政府存在较高的违约风险。部分地区的金融机构在化解金融系统信贷风险的情况下,有可能对无法支付利息和本金的公益性项目停止继续提供贷款,一旦融资平台公司无法借新还旧,就有可能发生违约风险。部分省份近几年不断调减财政收入水平,说明部分地方政府仅能维持基本城市运转和基本公共服务领域的支出,大规模或有债务将严重影响地方政府的平稳运行。地方政府融资平台公司违规新增债务蕴含的潜在风险。尽管政策上禁止再通过平台公司新增政府债务,但很多地方通过变通仍在借债。比如将未完成拆迁补偿的生地出让给平台公司,平台公司以此向银行申请项目开发贷款,拿到贷款后首先用于支付土地价款,政府又以投资补偿款形式返还平台公司,用于基础设施项目建设投资。
防范及化解我国地方政府或有债务风险的政策建议
为进一步防范化解我国地方政府或有债务风险,笔者认为,地方政府应该制定政府或有债务管理办法,明确或有债务救助方式、途径、条件,以及或有债务转化为政府债务的路径、审批程序。设置合理风险预警指标,加强或有债务风险评估和预警,做好事前风险防控。
严格限制地方政府增加或有债务。各级政府部门严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离本地财力的项目,对在建项目切实做好预算约束,涉及财政资金安排的项目,应严格审评,进行分年预算安排。涉及举债融资和利用社会资本进行建设的公益性项目,要加强项目可行性论证,坚决禁止变相举债或违法违规举债。与此同时,金融监管机构应规范金融机构资产类产品监管,严禁为地方政府变相举债提供融资。
地方政府应积极制定化解存量或有债务实施方案。目前,中央财政部门明确表示对省级及以下各级政府的或有债务不兜底、不救助。省级政府应在指导各级地方政府摸查或有债务底数的基础上,制定化解本地区或有债务的实施方案。方案应包括行动目标、解决时限、分年任务、相关责任单位及责任分工。
建立市场化、法制化债务违约处置机制、风险管理机制和事后应急处置机制。各地区政府对严重资不抵债的融资平台公司债务要有序打破刚性兑付,通过司法程序进行债务重组。各级政府通过摸查本地区或有债务底数,对具有债务高发风险的市县进行指导,建立债务风险处置机制。
推动地方政府融资平台公司市场化转型。一直以来,我国地方政府融资平台的管理较为混乱,融资平台公司运作的透明度不够。随着我国地方政府债务管理的规范化程度不断提高,融资平台公司市场化转型势在必行。地方政府要推动其合法合规运作、完善法人治理结构、禁止地方政府部门人员在融资平台公司兼职。对于融资平台公司的存量债务,可以发行政府债券置换;对于政府具有支付责任的属于公共服务领域的债务,应由地方政府采用经营性资产等方式逐步置换;对于融资平台公司违规行为造成的或有债务应由债权人、债务人依法分担风险,自负盈亏。同时,要严格杜绝地方国有企业和事业单位成为政府违规融资的渠道,成为新的融资平台。建立国有企业资产负债考核指标,强化会计信息检查,控制负债水平,强化高负债地方国有企业的债务约束。
建立定期督查、审计、问责追责和查处制度。应将地方政府违法违规融资担保活动的融资平台公司、金融机构、国有企业、会计师事务所、律师事务所等主体及主要负责人纳入社会信用体系黑名单。对于地方政府违法违规举债担保行为,做到终身问责、倒查责任。此外,要进一步硬化行政管理约束,强化上级政府对地方政府债务的行政管理,上级政府应对下级政府债务预算执行情况进行定期或不定期检查,并将检查结果作为年度绩效减分因素。进一步硬化人大监督约束,政府性债务借、用、还应及时向人大报告,未经人大批准,不得违规举债,削弱地方政府在举债、项目投资上的“自由裁量权”。进一步硬化债务融资规则约束,地方政府应保持经常性预算平衡,严禁超限额 举债。
责任编辑 李烝
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