时间:2019-08-22 作者:刘国永 上海财经大学
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摘要:
生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的大计,是中国特色社会主义事业总体布局“五位一体”的重要内容。环境保护相关支出是公共财政支持的重点方向。党的十九大报告指出“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”为推进财政管理改革、创新政府治理手段明确了新思路、新方向、新要求。
环保支出政策绩效评价实施要点
(一)支出政策绩效评价的基本概念。财政支出政策是财政政策的组成部分,是实现财政政策目标的重要手段。财政支出政策运用的方式多种多样,包括财政直接支出政策和财政间接支出政策,前者主要体现为政府拨款、政府采购等内容,后者主要体现为财政担保、财政资助等内容。财政政策绩效评价是运用一定的技术手段和方法,通过数据采集和分析,评判政策目标是否实现以及实现目标所需要的资源是否匹配。当前,财政政策绩效评价的重点是财政支出政策绩效评价。财政支出政策绩效评价重点是要反映公共部门的履职目标是否实现,是否合法合理;项目安排是否真正体现了公共政策的意志,是否保证了政策目标的实现。环保支出政策绩效评价...
生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的大计,是中国特色社会主义事业总体布局“五位一体”的重要内容。环境保护相关支出是公共财政支持的重点方向。党的十九大报告指出“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”为推进财政管理改革、创新政府治理手段明确了新思路、新方向、新要求。
环保支出政策绩效评价实施要点
(一)支出政策绩效评价的基本概念。财政支出政策是财政政策的组成部分,是实现财政政策目标的重要手段。财政支出政策运用的方式多种多样,包括财政直接支出政策和财政间接支出政策,前者主要体现为政府拨款、政府采购等内容,后者主要体现为财政担保、财政资助等内容。财政政策绩效评价是运用一定的技术手段和方法,通过数据采集和分析,评判政策目标是否实现以及实现目标所需要的资源是否匹配。当前,财政政策绩效评价的重点是财政支出政策绩效评价。财政支出政策绩效评价重点是要反映公共部门的履职目标是否实现,是否合法合理;项目安排是否真正体现了公共政策的意志,是否保证了政策目标的实现。环保支出政策绩效评价遵循财政支出政策绩效评价的一般规范和方法,但是在政策目标设计、政策评价指标体系设计方面更体现环保政策的特点以及环保管理的 要求。
(二)环保支出政策绩效评价实施方法。环保财政支出政策绩效评价既遵循财政支出绩效评价的一般方法,同时又具有公共政策评价的特点,可以分别从评价、取证和分析三个方面实施评价。环保政策绩效评价方法主要有指标法、因素法、比较法、成本效益法、最低成本法和公众评判法等多种。绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则,根据评价对象的具体情况,综合选用多种评价方法,对支出政策进行客观评价。环保支出政策绩效评价取证方法是指环保支出政策绩效评价相关信息的采集和取证,要综合运用各种手段,考虑到所有环保政策利益相关方以及所有支持资料,涉及到背景调研、文本解读、指标取数、社会调查、现场勘查和专家咨询等方法,全面收集环保支出政策决策、执行和效果的相关信息,以及政策利害关系人、政策基层执行人和社会公众的意见建议。环保支出政策绩效评价分析方法应坚持“价值标准”和“事实标准”并重的原则,采取定量与定性相结合的分析方法,以定量分析为主,定性分析为辅。定性分析方法主要有两个,一是政策回应性分析,即财政支出政策可以满足政策目标群体的需要、偏好或价值观的程度,主要借助问卷调查和社会访谈等公众评判法进行政策满意度的综合测量和分析。二是政策公平性分析,主要从政策的程序正义、政策资源分配的公平性、政策受益的公平性三个角度进行分析。定量分析方法不仅要说明事实的存在,更要分析其影响因素,判断其影响方向和程度,这就需要综合运用过程对比分析、目标比较分析、成本分析、多元统计和定量模型分析等各类技术手段,进行数据深度挖掘分析。
(三)环保支出政策绩效评价的一般路径。一是确立评价的目标。即通过环保支出政策绩效评价发现环保政策制定、执行过程中的问题,从而为完善环保支出提供参考依据。二是明确评价的对象及内容。环保政策评价的对象及环保支出政策本体,其内容则包括政策文本的合法性、完整性,制定过程的合法性、程序正义、方法有效性等,以及执行过程的规范性、有效性和效益型等。三是环保支出政策绩效评价指标体系设计。环保支出政策绩效评价兼顾公共政策评价、财政支出评价和环保支出项目评价的共同特征。因此,指标体系的设计要遵循系统全面、内在逻辑一致、分类设计、结果导向等原则。
(四)环保支出政策绩效评价结果及应用。环保支出政策绩效评价的结果应用是评价的核心目标和价值所在。通过开展绩效评价,实现完善财政政策、调整支出结构、科学安排预算、信息公开、实施绩效问责等目标。政策前评价,其评价结果是政策设立的重要参考依据;政策跟踪评价,可将结果与相关部门的工作考核挂钩,采取各种相应措施督促政策任务的落实;同时,根据执行情况完善资金、项目等过程管理,追查责任事故并进行整改;对可继续执行的政策进行优化和补充,及时废止无效或不合理的政策或条款。政策后评价,其结果应用的方式更丰富,不仅包括了上述所有对政策本身的处理,同时政策实施的效果也是相关部门履职情况的重要体现,是开展绩效问责的依据。后评价着眼于未来,评价结果还是政府相关机构及职能的调整、支出结构的优化、新一轮政策的规划与设立的有效支撑,通过评价使政策体系更为完备和健全,更好地适应地区发展的需要。
当前环保支出政策绩效评价实施的现状
环保支出主要在环保部。根据预算法和财政部相关预算管理要求,环保部积极推进预算绩效管理,实施绩效评价。一是开展绩效自评工作。环保部组织对2016年度一般公共预算项目支出全面开展绩效自评,其中一级项目17个、二级项目482个,共涉及资金226141.98万元,自评覆盖率达到100%。二是开展项目绩效评价。环保部先后组织对“城市环境规划管理”等6个财政支出项目进行了绩效评价,涉及一般公共预算支出10088.56万元。从评价情况来看,项目总体立项比较规范,与单位职责密切相关,项目预期产出和效果符合正常的业绩水平,基本完成了预算绩效目标,服务环保重点工作作用显著,具有明显的经济、社会和环境效益。三是开展部门整体支出绩效评价试点,环保部还先后组织对3个单位开展整体支出绩效评价试点,涉及一般公共预算支出10702.17万元。从评价情况来看,各单位整体绩效目标设定合理明确,预算配置规范,单位年度任务全部实现,预期产出全部完成,实现了预期成果和绩效目标,具有明显的社会效益和环境效益,服务对象满意度较高。四是进行评价结果信息公开。环保部今年首次在部门决算中增加“环境监察执法与应急管理”项目绩效评价结果。该项目主要用于环保部机关和各区域督查中心开展环境保护监察执法工作,以及环境应急管理和环境保护公益诉讼等。
当前环保支出绩效评价面临的挑战
(一)环保部门在绩效管理中的第一责任主体地位没有确立。预算绩效管理不仅是预算管理的新思想和方法体系,更是系统解决政府治理问题的关键。预算绩效管理是预算管理的重要组成部分,预算绩效管理服务于预算管理。长期以来,普遍存在预算部门和财政部门利用预算进行相互博弈的状况,而忽视了资金分配使用的绩效,导致公共部门责任缺失状况严重。作为预算的申请者和使用者,环保部门在预算申报环节必须围绕部门的战略目标和核心任务设定绩效目标,并将绩效目标作为预算申报的依据和前提,也是财政部门审核预算和批复预算的依据。在具体安排项目时,必须围绕环保支出政策,以政策目标为导向,探讨项目目标对政策的目标贡献度,科学配置资源,合理安排预算结构和规模。在政策执行和项目实施环节,对预算执行情况进行跟踪,发现问题及时纠偏,完善绩效目标并推进预算科学化。项目结束时要从政策角度进行综合评价,发现政策执行和预算匹配度问题,政策目标与项目目标之间的差异问题,从而进一步改进政策,落实公共责任。
(二)各部门对政策评价与项目评价的差异性认识不足。目前,财政部门尚未正式出台财政政策绩效评价的制度文件和指标体系框架,全国在开展政策绩效评价的过程中,基本沿用项目支出绩效评价的一般方法和指标体系。一般来说,财政支出政策绩效评价的效果往往体现了部门履职的公共价值目标;同时,又通过项目实施来具体实现财政支出政策的目标。因此,财政支出政策绩效评价实际上就是要反映公共部门的履职目标是否实现,是否合法合理;同时,要考虑到项目安排是否真正体现了公共政策的意志,是否保证了政策目标的实现。因此,在评价具体实施过程中,一方面要体现评价的价值层面,及公共政策为什么要设立,是否满足了公共需求,政策制定是否符合程序正义,在具体行为方面是否履行了相应公共责任。另一方面要考虑事实层面,即项目选择、确定、实施和验收等环节是否规范,是否有绩效目标,是否贯彻了绩效目标等。通过评价和分析,为政策的完善、合并、退出等提供支撑。
(三)环保政策的特殊性没有得到充分体现。环保政策作为公共政策本身来说,既有一般公共政策的普遍特征,但也有环保政策的个性独特性。环保政策核心是环境保护,建设生态文明,涉及到环保科学研究、环保人才培养、环境监测、环境保护等各个方面。从内容上看,既有人文的,也有自然的。从关系上看,既有环保自身的系统,也涉及到与其他系统之间的关系。因此,环保政策是综合性的公共政策。究竟如何设计环保支出政策绩效目标和评价指标体系,自然成为环保支出政策评价的核心。在指标系统建设过程中,一是要认真研读环保政策内容,深刻把握政策的独特性,厘清环保政策与其他公共政策的差异,从而聚焦环保政策本身的内在规律性,作为指导环保支出政策指标体系的核心价值。二是研究环保政策的效应特征,即回到为什么要环保,通过什么样手段和措施开展环境保护,这是设计具体政策目标和绩效评价指标的依据。三是通过什么样的项目来实施环保政策,项目的选择、项目绩效对政策目标的贡献度等,从而提高指标的针对性和可操作性。
环保支出政策绩效评价的实施建议
(一)加强环保支出政策绩效评价制度建设,规范绩效评价行为。根据预算法和财政部相关要求,在全国环保系统大规模开展环保支出政策绩效评价前,在充分研究的基础上出台《环保支出政策绩效评价管理办法》,对环保支出政策评价的指导思想、根本目的、开展原则、主体职责、评价内容、评价方法、结果应用等内容作出具体详细的规范。
(二)构建环保支出政策绩效评价完整体系。第一,科学建构评价思路和评价的逻辑框架。需要通过逻辑框架构建,回答环保支出政策评价的目的、目标是什么、评价什么、如何评、评价结果如何应用等问题,积极做好顶层设计。特别是要厘清环保政策绩效评价与项目绩效评价以及部门整体支出绩效评价的差异,不能简单照搬项目绩效评价的框架。要从评价的目标出发,强化问题导向来设计指标体系和评价路径。第二,科学设计评价方法体系。环保支出政策绩效评价的特点,决定了评价工作开展应该采取与项目绩效评价、部门整体支出绩效评价不同的评价方法。除指标体系之外,政策调研、文本解读和受益群体满意度测评等都应该成为评价工作开展的核心方法。第三,评价指标体系设计。环保支出政策绩效评价指标体系依然是评价的核心和依据。因此需要围绕评价需要和绩效目标,科学建构评价的指标体系,能够真正体现财政政策绩效的特点,具有逻辑严谨、解释力强、权重分布科学,体现与项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价的差异性。
(三)加强队伍和智库建设,引入第三方评价机构。选择第三方开展评价,是评价工作专业性、客观性、独立性的需要。在开展环保支出政策绩效评价过程中,引入第三方评价机制,发挥第三方评价作为必要且有效的外部制衡机制,弥补传统政府自我评价的缺陷,克服评价中自说自话的局限,提高了评价的公信力,为开展科学客观评价和评价结果应用奠定了基础。第三方评价的主体涉及到第三方中介机构和专家系统。一方面,需要加大第三方参与环保政策评价的培育力度,提高第三方评价机构市场的竞争性;另一方面,需要组建由环保领域、公共政策领域、公共财政领域等多个领域专家组成评价的专家系统,加大专家队伍内部的培训和交流,形成新的环保政策与绩效管理相融合的专家团体。
(四)建设环保支出政策信息管理平台,更好开展评价工作。当前各部门的数据和基础信息是开展绩效评价的基础和核心。数据缺失和信息不对称问题为绩效管理的深入开展带来较大障碍。因此,建立在绩效管理基础上的数据库,能有效保证内外评价的一致性,也能够推动绩效评价的深入开展。环保支出政策绩效评价工作,需要建立在预算绩效管理信息平台、环保部门绩效管理平台以及第三方绩效管理平台的基础上,推进评价技术平台建设。通过评价指标和环保项目管理的要素采集,构建平台数据库,并根据政策发展的需要,进一步完善数据采集、反馈、分析和改进机制,构建多种政策绩效分析模型,为真正科学高效制定和完善环保政策提供支撑。
(五)加强评价结果运用。加强环保支出政策绩效评价结果运用,充分发挥结果导向和刚性约束作用。环保支出政策绩效评价报告必须要明确政策是否要退出,政策如何调整,政策是否需要合并等,并向社会公开评价结果,规范借鉴社会建议,推动环保政策变革,真正实现生态环境的全面改善。
责任编辑 张蕊
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