时间:2019-08-22 作者:卢洪友 余锦亮 武汉大学经济与管理学院
[大]
[中]
[小]
摘要:
生态转移支付作为一种政府激励性机制,与“污染者付费”的约束性机制相辅相成、并行不悖,旨在调整生态环境保护和生态文明建设相关各方之间的利益关系。近年来,我国生态转移支付在制度建设、投入力度等方面取得了一些成效,但在生态环境事权划分、支付标准确定、资金配置与监管、横向与纵向支付体系设计等诸多方面仍存在问题,亟待改革完善。
生态转移支付的成效
制度建设加速推进。2008年中央财政对国家重点生态功能区范围内的部分县实施转移支付,2011年和2012年相继颁布了《国家重点生态功能区转移支付办法》和《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》,在原有均衡性转移支付制度框架下,补偿重点生态功能区生态保护的经济成本和机会成本,并制定考核方案,定期对享受该项转移支付的县进行监测与考核。2016年国务院颁布《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制,针对森林、草原、湿地等七大生态领域确定了指导性的重点任务和实施策略,扩大了生态补偿范围,生态保护补偿机制得以进一步完善。2017年国务院颁布《生态环境损害赔偿制度改革方案》,提出力争2020年在全国范围内初步构建责...
生态转移支付作为一种政府激励性机制,与“污染者付费”的约束性机制相辅相成、并行不悖,旨在调整生态环境保护和生态文明建设相关各方之间的利益关系。近年来,我国生态转移支付在制度建设、投入力度等方面取得了一些成效,但在生态环境事权划分、支付标准确定、资金配置与监管、横向与纵向支付体系设计等诸多方面仍存在问题,亟待改革完善。
生态转移支付的成效
制度建设加速推进。2008年中央财政对国家重点生态功能区范围内的部分县实施转移支付,2011年和2012年相继颁布了《国家重点生态功能区转移支付办法》和《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》,在原有均衡性转移支付制度框架下,补偿重点生态功能区生态保护的经济成本和机会成本,并制定考核方案,定期对享受该项转移支付的县进行监测与考核。2016年国务院颁布《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制,针对森林、草原、湿地等七大生态领域确定了指导性的重点任务和实施策略,扩大了生态补偿范围,生态保护补偿机制得以进一步完善。2017年国务院颁布《生态环境损害赔偿制度改革方案》,提出力争2020年在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。此外,环保部、水利部、国土资源部等中央部委,针对自身负责的生态领域制定了相关条例,如水利部颁布的《推进水流生态保护补偿 促进河湖永续利用》,各省也纷纷发布本省生态转移支付和生态补偿方法,如《贵州省关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《江西省流域生态补偿办法(试行)》等等,从中央到地方,生态转移支付制度体系从无到有,不断丰富完善。
投入力度持续加大。从均衡性转移支付来看,在核算标准支出时增加了海拔等环境指标,在测算中体现了生态环保因素。从其他生态转移支付来看,2008—2017年中央财政累计下拨的国家重点生态功能区转移支付达3709亿元,年均增长达30%;累计安排退耕还林还草补助4166亿元;2013—2017年累计安排天然林保护转移支付2005亿元;中央财政分别设立专项资金以解决重点地区的大气、水和土壤污染问题,且资金规模逐年增加,截至2017年三项合计达352亿元;持续加大对草原生态保护奖补和山水林田湖草生态保护修复工程的转移支付力度。大规模的转移支付,提高了地方政府环境治理的积极性,在一定程度上缓解了空气、水、大气污染以及水土流失和森林退化等环境问题。
支出布局在优化中趋于定型。一方面,中央财政通过提高转移支付系数,设立重点生态功能区转移支付,在农林水等专项转移支付项目中加大对禁止或限制开发地区的资金支持力度,充分发挥青海、贵州等省的生态优势,促进生态文明示范区建设,优化国土空间规划,从源头上扭转生态环境恶化趋势。另一方面,针对污染重点区域,中央设立的专项资金有所侧重,例如,大气专项资金重点解决京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域的雾霾污染问题,水专项资金集中用于对水质良好湖泊的保护。各省也根据自身具体情况,有重点地支持省内的生态环境保护。资金支持力度强弱有序,生态转移支付在地区之间的布局逐步优化,全国范围内地位明确、开发有序的主体功能区布局初步形成。
流域生态转移支付难题在探索中破题。流域内上中下游不同辖区之间构成了具有复杂因果关系的社会经济生态系统,如果上下游之间不断产生污染或权利纠纷,就会引发严重的环境问题。2011年财政部、环保部联合启动了新安江流域水环境补偿试点,由中央财政、安徽省和浙江省共同出资设置基金。新安江出境断面水质达标,浙江省兑现补偿资金,首开我国横向生态补偿转移支付的先河。近几年,各省省内生态补偿转移支付实践逐渐开启,如福建省从江河下游地区筹集资金用于对上游地区的森林生态效益补偿,青岛市在2014年建立大气生态补偿制度,对达到改善目标的县区给予补偿金,对不达标的县区征收补偿金等。
生态转移支付存在的主要问题
生态事权和补偿责任界定划分不清晰。我国政府环境事权的划分,主要依据《环境保护法》 《大气污染防治法》 《水污染防治法》 《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》 《清洁生产促进法》等相关法律及行政部门规章。随着工业化、城镇化的加速,环境问题的凸显,相关法律法规对生态效益及相关经济效益,在保护者与受益者、破坏者与受害者之间责任界定及分享不清晰、不具体、政府环境事权越位缺位等缺陷日益明显,本应由市场机制(如排污权交易、碳排放交易、能权交易等)解决的环境事权及补偿责任,或者应借助政府与社会资本合作机制解决的环境事务,政府依然过多包揽;而应由政府担负的环境监管、环境规制、环境公共服务提供等责任,却又没有有效履行,诸如乡镇水环境、跨流域大江大河环境治理责任划分及支出负担分配等都缺乏清晰界定,在雾霾治理上,采取“一刀切”的行政命令相关企业停工停产。
生态转移支付标准测算的科学性有待提升。生态转移支付作为对提供生态产品地区的一种价值补偿机制,需要以生态产品价值的科学评估测算为依据,由于我国在森林、水等生态产品价值评估技术上尚不成熟,方法不统一,没有充分考虑不同地区保护和提供生态产品的直接成本和机会成本,因而导致转移支付资金分配中的不均等、不合理,很多欠发达地区的生态价值没有充分体现,得不到充分补偿,经济社会发展迟缓,公共服务水平低,居民收入和政府财政收入增长受限,“守着绿水青山过苦日子”。
生态转移支付管理多头、使用分散、效率不高。在生态转移支付中,专项支付占比大,资金分配权分别掌握在发改、财政、环保、农业、水利、扶贫等多个政府部门,各自为政、部门分割,在项目安排和资金分配使用上交叉重叠。在项目安排上,设立项目通常是中央各部门与地方政府博弈妥协的结果,随机性、应急性项目多、金额少、持续时间短;在资金配置使用上,中央将资金按“条条”分配给省直相关部门,省主管部门通常再进行二次分配,最终往往“撒胡椒面”,无法形成资金合力,预期政策效果难以实现。专项转移支付项目大部分都要求地方配套,由于生态保护地区的经济发展水平较低,财政无法配套,最终使得项目难以落地,地区生态环境治理保护进程受阻。
生态转移支付体系尚不健全。我国生态转移支付呈现明显的“纵多横少”格局,单一的纵向调节机制,难以解决区域间横向生态环境成本分摊和生态环境利益分享问题,同时,由中央财政负责的纵向转移支付难以细分其资金来源,模糊了各地区间的权利与义务关系。近几年,尽管我国已经有了一些跨区域的横向生态转移支付,如对口援青(藏)、浙江和安徽的跨省际流域生态补偿、山东省内流域内的生态补偿等,但仍都处于探索、实验阶段,法律法规、体制机制都尚未形成,跨省间、流域间的生态责任认定和补偿依然任重道远。
完善生态转移支付体制机制的建议
完善生态环境事权划分。生态事权与补偿责任的合理分配是有效实施生态转移支付的前提。按照“建立市场化、多元化生态补偿机制”的原则要求,加快推进生态补偿市场建设,让价格机制在生态资源配置中发挥决定作用,在厘清政府与市场生态环境责任边界的基础上,合理划分各级政府间的生态环境保护事权和相应的财政支出责任,对多级政府同时负担的交叉支出责任,也应该确定各自的“负担度”,并以法律法规形式固定下来,在多元生态补偿主体合作共治体制下,政府与市场、政府上下级之间,以及生态产品提供者与受益者之间的生态补偿及利益分享,都能够有法可依、各司其职、各负其责,做到合理、规范、透明、有序。
规范均衡性生态转移支付标准,整合专项生态转移支付。均衡性生态转移支付应选取客观因素进行公式化分配,以生态类型、财力水平、贫困状况等因素为依据,对转移支付对象加以分档分类,在支付标准确定上,应充分体现生态服务价值,加大生态、自然、环境保护等因素的权重。对领域相同、用途相近或互补的专项生态转移支付,应加以清理、整合、规范,重点整合国土、环保、水利、农牧等部门的资金、职能及力量,将各部门用途相近的资金纳入统一的资金池,统一组织实施,形成合力,提高资金使用效率;对在贫困地区建设的具有战略意义的重大环保项目,应直接由中央或省市统筹资金,取消地方配套。
加快建立横向生态转移支付制度。横向生态转移支付能够很好解决生态关系密切相关区域的环境外部性问题,有效弥补纵向生态转移支付的不足。未来中央政府应将现有零散的省际间转移支付进行整合,对横向生态转移支付的支付原则、对象认定、规模测算、资金转移方式、资金使用监督、绩效考核以及奖惩机制等,加以组织协调,制定相应的规章制度予以规范。建立区域横向生态转移支付专门机构,由中央政府、相关地方政府以及环境、经济、财政等专家学者第三方组成,负责日常事务的运营,突破行政辖区的地域限制,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。
加强生态转移支付资金监管。精心组织、科学设计评价方案,对生态转移支付资金的用途在事前进行严格把控;积极创新生态转移支付资金监管方式,积极联合相关部门,建立信息共享机制,充分利用专项转移支付监管系统,掌握各项生态转移支付资金的去向和用途;开展绩效评价,对考核结果优秀的地区给予资金奖励,对未完成任务的地区核减生态转移支付资金,着重查处资金分配使用过程中的截留、挪用、寻找腐败等违规违法行为,树立监管权威,确保资金的安全和效能。
责任编辑 李烝
相关推荐