时间:2019-08-22 作者:王雍君 中央财经大学
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摘要:
党的十九大报告提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。近年来,以解决突出环境问题、推动形成绿色发展方式和生活方式为目标,围绕环境整治和生态建设的重点领域、关键环节,财政资金保障力度不断加大,各项财税政策不断完善,财政激励约束机制不断加强,逐步形成了一套较为科学完善的生态财政政策体系,在推动绿色发展方面发挥了积极的作用,取得了显著的成效。
环保税法的颁布实施,表明我国的生态友好型公共财政建设又迈出了重要一步。完整意义上的生态友好型公共财政以环境伦理与经济发展一体化为理论基础,以可持续循环经济结构、清洁能源政策和清洁产品为目标取向,以市场体制为依托,涵盖税收、补贴、规制等多个互补的政策工具。因此,评估生态友好型公共财政能否在环境保护方面发挥重要作用,应涉及理论基础、目标取向和政策工具三个主要方面。
理论基础:环境伦理融入经济发展
市场经济体制和传统的经济发展观都采用人类中心主义伦理观,在将环境与经济作二分法切割的基础上,把环境当作...
党的十九大报告提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。近年来,以解决突出环境问题、推动形成绿色发展方式和生活方式为目标,围绕环境整治和生态建设的重点领域、关键环节,财政资金保障力度不断加大,各项财税政策不断完善,财政激励约束机制不断加强,逐步形成了一套较为科学完善的生态财政政策体系,在推动绿色发展方面发挥了积极的作用,取得了显著的成效。
环保税法的颁布实施,表明我国的生态友好型公共财政建设又迈出了重要一步。完整意义上的生态友好型公共财政以环境伦理与经济发展一体化为理论基础,以可持续循环经济结构、清洁能源政策和清洁产品为目标取向,以市场体制为依托,涵盖税收、补贴、规制等多个互补的政策工具。因此,评估生态友好型公共财政能否在环境保护方面发挥重要作用,应涉及理论基础、目标取向和政策工具三个主要方面。
理论基础:环境伦理融入经济发展
市场经济体制和传统的经济发展观都采用人类中心主义伦理观,在将环境与经济作二分法切割的基础上,把环境当作经济发展的工具,从而缺失了环境伦理视点,不仅造成逻辑上的错误,更带来实践中的危险。后者集中体现为惊人的环境破坏和快速的经济发展并存,形成不可持续的发展模式,与生态文明之理念背道而驰。环保税法的颁布实施,反映了政府为扭转局面和塑造可持续发展模式的最新努力,也是建设生态友好型公共财政的核心部分。
公共财政汇集了巨大权力与资源,可望通过精心设计与实施激励和约束机制,为推动向可持续发展模式的转换作出独特贡献。然而,由于同样缺失环境伦理视点,公共财政的传统模式对生态环境具有潜在、甚至现实的危害性,无论收入面还是支出面。财政收入中相当大的部分,来自与环境破坏密切相关的税基,GDP、销售、增值额和利润等。就支出面而言,对化石能源的补贴、有损环境的公共投资等作为相当普遍。
生态友好型公共财政模式要求与此作彻底决裂,确保对环境友好的考量压倒对收入目的考量。限制卷烟(典型的劣效品)生产和消费会减少大量税收,减少环境破坏也是如此,但这正是生态友好型公共财政的内在逻辑——拒斥“愚人的金库”,尽管说来容易但做来难。支出面的考量也与传统模式截然不同。
建设现代财政制度的诉求,只有与生态友好型公共财政实现全面接轨,才是值得期许的。鉴于财政力量对环境的深远影响,现代财政制度的视野不应局限于规范政府与人民间的财政关系,也应一并扩展到规范人类与自然的关系。这种革命性的新理念催生出生态友好型财政的理论基础,即融合而非排斥环境伦理的经济可持续发展观。在此发展观下,环境保护的伦理本身就被当作经济发展的题中之义,破坏环境的发展不再被视为发展,而是发展的倒退。
目标取向:可持续循环、清洁能源政策和清洁产品
在生态友好型公共财政的三个支柱中,首要的是可持续循环。“环境破坏”可准确定义为人类与自然界的物质循环,扰乱了自然界本身正常的物质循环,进而逾越自然界自我净化与修复临界点的风险,所有生物包括人类都将成为受害者。地球生态环境意义上的大自然的自我净化和能力虽然很强,但亦有其上限。超出上限即会造成不可逆的破坏。即便可逆范围内的破坏,净化和修复也费时费力,受害也无可避免。因此,生态文明的基本要求清晰有力:将人类活动对生态环境(包括自然环境和人工环境)的破坏控制在最低程度上。
为此,大生产、大输送、大消费的传统经济体系需做根本的结构性改造,使其转变为“少发生—少排放”(废弃物)的可持续循环的经济结构,使之成为“现代经济体系”的关键元素。环境伦理的最高要求是源头上的少发生,其次才是发生后的少排放,后者可以通过再使用和再循环利用实现。再使用即二次或多次使用,比如旧衣服给别人穿。大量排放、然后大规模循环利用的经济体系有时被称为“循环经济”,这是极具误导性和危害性的概念,因为没有抓住“少发生”最紧要这个要点。发生后再循环利用的经济体系,只是传统经济体系的改良版,并非可持续循环经济体系——生态友好型公共财政与支持的经济体系。
在此视角下,我们来看一下环保税法。首先,立法意图和目的锁定为“减少污染物排放”,并非减少污染物“发生”,这种立足事后救火而非事前防火意味着预防环境破坏功能有限,如果执行过于松散更是如此;其次,课税点瞄准“污染物”而非“废弃物”,以至许多具有环境外部性的排放物未能涵盖其中,尤其是消费环节的废弃物(比如废弃电池和家电产品);再次,许多污染物被排除在课税范围之外,典型例子包括农业污染物(化肥、农药、杀虫剂、除草剂、抗生素等)、食品中的各种有害添加剂以及海洋污染物。此外,环保税也无力处理植被破坏,虽然植被是环境概念中的关键元素。
生态友好型公共财政的第二个支柱是清洁能源政策。化石能源的广泛使用为环境破坏的首恶,亟需抑制并促进清洁能源的开发、传输和使用。在这里,环保税的作用是间接的,因为纳税人是否因此而减排,主要不取决于需要缴纳多少环保税,而是取决于环保税与减排成本间的比较;只要后者更高,环保税的作用将很小。此外,大量补贴传统能源会妨碍清洁能源开发和使用,足以抵消环保税的间接作用。
第三个支柱是清洁产品。清洁产品指产品中不包含任何有毒成分,无论对人类还是生态系统。这里的主角是企业,但企业的行为深受公共财政的影响。如果非清洁产品的税收远高于清洁产品,或者消费者能够从选择清洁产品中得到政府的补贴,产品层面的环保功能可望得到显著强化。所有人都会对财政激励作出适当反应。只要财政激励采用环境视点,企业和消费者的反应自然也会是正面的。
生态财政政策工具的协同
除理论基础的坚实和目标取向的准确外,生态友好型公共财政模式还要求政策工具的协同,涉及三个方面。首先是建设可持续循环经济体系。就抑制“发生”(废弃物)而言,补贴制度比环保税的激励效应更大,包括研发和生产环节。就抑制“排放”(污染物)而言,环保税的作用仅及于生产环节,消费环节产生的废弃物减排,主要依赖确立消费者付费制和生产者延伸责任制,分别要求消费者和生产者对消费废弃物负责。最简也最有效的方法,莫过于让消费者在购买环节即支付(家电等)废弃物的回收管理费用,这可以通过向生产者征收回收税的方式进行。回收税通过转嫁给消费者而使环境成本内部化,而且有助于激励生产者降低成本。
环保税无力应对消费环节产生的废弃物,这一弱点可以通过垃圾税费和规制得到补救。许多北美城市要求根据垃圾桶的规格进行垃圾收集定价,同时强制遵从垃圾分类的标准。两者的结合给家庭减少垃圾提供了有效的激励和约束。在这里,减少发生比减少排放更重要。为此,同时为生产者和消费者提供财政激励,以使其侧重减少发生(垃圾排放)更重要,如将啤酒瓶设计为可重复的灌装瓶。
协同的第二个层次是能源政策。财政工具的精心设计与实施,对确保清洁能源政策的成功至关紧要。在这里,财政工具的运用应致力于形成稳定且有吸引力的清洁能源价格,以确保投资者即使在传统能源(比如石油和煤)价格大跌时,也能获得可预期的合理回报。在这里,环保税明显不如政府采购政策有效,因为后者直接支持保护价格。正是这种保护价格吸引投资者为清洁能源的技术创新以及规模化生产进行大量投资。在其成本低于化石能源或大致持平的情况下,保护价格才无需继续。在此之前,传统化石能源的价格无论如何也应保证在高位上,如此消费者才更愿意选择清洁能源。为此,取消对传统能源的补贴以及征收缺口性碳税很重要。如果一并在中间(比如传送电网)和最终消费环节对清洁能源实施补贴,效果会更好。这些作用是环保税所不及的。
环保税也无助于减少植被破坏行为,包括过度砍伐森林。征收或提高木材税以及规制措施更为适当。转移支付和公共支出也可发挥重要作用,主要是在减少存量污染物方面。环保税的作用仅及于减少增量排放。对于自然或人工环境中的存量污染物,需要的是净化和修复。生态补偿也依赖转移支付。
结语
环保税、转移支付、公共支出等相关措施需协同运用,才能支撑生态友好型公共财政模式。这主要因为单纯的环保税无力应对消费环节的污染物或废弃物排放,也无力应对存量污染物的去除、净化与修复。前者可通过基于环境视点的消费税和补贴得到补救,后者可通过转移支付和公共支出得到补救。对于立足抑制“发生”而非“排放”而言,规制和研发补贴也大有用武之地。旨在鼓励再使用和再循环的资源税,以及对回收消费环节的废弃物实施补贴,也能发挥作用。
责任编辑 张蕊
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