郭复初：现代化强国建设与国家财务理论发展新探索——兼论国家财务在国民经济宏观调控中的作用

作者：郭复初来源：《财务研究》2025年第1期

现代化强国建设与国家财务理论发展新探索——兼论国家财务在国民经济宏观调控中的作用

郭复初

摘要：到本世纪中叶，全面建成社会主义现代化强国，全面推进中华民族伟大复兴，是全党全国人民的中心任务。本文认为，国家财务管理是国民经济管理的重要组成部分，同财政、金融一样都是国家宏观调控的重要杠杆。我国财务学者应该在中国共产党的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对现代化强国建设中国家财务管理主体和对象、不同时期国家财务管理目标的调整、国家财务宏观调控职能的发挥、国家财务调控与财政金融等宏观调控的相互协调、国家财务促进新质生产力发展的路径、国家智能财务管理体系的构建等理论问题进行创新性研究，用以指导实践，为实现现代化强国建设目标作出贡献。

关键词：现代化强国建设；国家财务管理；国家财务理论发展

作者简介

郭复初，西南财经大学会计学院教授，博士生导师。

文章结构框架

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一、引言

党的二十大报告提出，全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从二○二○年到二○三五年基本实现社会主义现代化；从二○三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。要实现这一宏伟目标，需要在中国共产党的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全党全军全国各族人民团结奋斗，奋进新时代，走好新征程。

国家财务是国有本金的投入与收益活动及其所形成的经济关系（郭复初，1993）。国家财务管理是国家有关部门正确组织国家财务活动，合理处理国家财务关系的一项工作，即国家有关部门对国有资本的管理、监督、营运工作。国家财务管理，作为国民经济管理的重要组成部分，应努力建成世界一流的宏观财务管理体系，为我国经济高质量发展作出贡献。国家财务理论研究，要按照我国社会主义现代化强国建设的特点和本质要求，理论联系实际，开展创新性研究。

笔者曾提出为实现中国式现代化，我国财务理论研究应开展对保障供给财务、战略财务、公平分配财务、政治财务、环境财务、文化企业财务和国际财务的创新理论研究（郭复初，2023），但这些研究主要是从企业微观财务理论创新的视角出发的。本文将从宏观财务理论研究的视野，对现代化强国建设背景下国家财务理论的发展进行探讨。

二、现代化强国建设对国家财务管理的基本要求

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。我国财务学者应认真学习和深刻领会《决定》精神，认真研究全面深化国资国企改革、促进中国式现代化强国建设中的国家财务理论发展与实践创新问题。

国家财务理论主要应从国家财务管理主体、管理目标、管理内容和管理方法等基本理论的发展去进行研究。具体而言，可着重对国家财务管理主体和对象、不同时期国家财务管理目标的调整、国家财务宏观调控功能的发挥、国家财务与财政金融等宏观调控的相互协调、国家财务促进优质生产力发展路径、国家智能财务管理体系构建等几个方面进行理论探讨与实践创新。

三、现代化强国建设中国家财务管理主体和对象

国有资本监管逐步形成由产业资本逐渐扩展到金融资本与自然资源资产全覆盖的分类分级监管体系，推动国家财务管理实现主体的多元化。

1988年国家设立国有资产管理局，探索由专门机构统一负责国有资产基础管理等工作。随着国有资产产权主体的形成，国家财务管理主体开始形成。2002年党的十六大提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。2003年，国务院国资委成立，随后，地方国资委陆续成立，形成管资产和管人、管事相结合的新型管理体制，国家财务管理体系进一步健全。2013年党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这表明国家财务管理主体层次化发展，即由原来的国资委扩展为国资委与国有资本投资、运营公司两个层次。2018年印发的《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》以及2019年印发的《国有金融资本出资人职责暂行规定》，明确了各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。而且，国家明确规定自然资源部为国有自然资源资产出资人代表。综上，国家财务调控主体已呈现多元化趋势，形成产业资本由国资委为管理主体，金融资本由财政部为管理主体，土地等自然资源资产由自然资源部为管理主体的格局。笔者认为，上述三个国有资本管理主体的活动，均为国有资本的投入与收益活动及其所形成的经济关系体系，所以性质都属于国家财务活动，对这些财务活动的组织与财务关系的处理，都属于国家财务管理。

笔者认为，对金融资本和土地等自然资源资产的监管，在国家没有建立特设机构前，为了尽快形成监管责任主体、节约机构新设成本，充分利用现有行政机构的人力资源，由财政部与自然资源部内部设置相应财务部门分别对国有金融资本和国有土地等自然资源资产实施代理监管不失为权宜之计。但是，按照政企分开、政资分开的原则，从长远看，形成类似监管产业资本的国资委那样的特设机构是有必要的，也是可行的。也只有到那时，多元化国家财务管理主体就真正形成了，我们可统称为国家财务管理主体。

值得探索的是，国有产业资本、金融资本和土地等自然资源资产相互之间存在密切关联，应该克服政出多门、相互脱节的问题。例如一个国有企业，建立时需要土地，投入运营后需要贷款，企业的运营更离不开产业资本、土地资本和金融资本的紧密结合，如果土地资本与金融资本管理部门不配合，企业将不能正常运转。因此，应注意国有资本运营的监督与协调，防止国有产业资本、金融资本和土地等自然资源资产监管中出现相互脱节的情况。

四、不同时期国家财务管理目标的调整

在现代化强国建设过程中，我国面临的国际国内客观环境也在发生深刻变化，因此出现一般时期和特殊时期之分，财务管理目标也要进行相应调整。

在一般时期，国内外环境相对正常的情况下，笔者认为国家财务管理目标是实现国有企业经济属性、政治属性和社会属性有机统一。应该按照党的二十届三中全会的要求，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。经济增加值即从国有企业税后利润中扣除国有资本成本后的剩余价值。

在特殊时期，国内外环境处于困难的条件下，国家财务管理目标则应调整为政治责任和社会责任为主、经济效益为辅的目标。这个特殊时期包括全国性的重大疾病防控时期、全国性的重大自然灾害防范时期等等。在这些特殊时期，虽然要继续稳定经济发展，巩固经济对上层建筑的基础支撑作用，但这些特殊时期必须首先把进行疫情防控、自然灾害防范和维护国家主权与安全放在首要地位，各项工作必须围绕这些责任目标的完成相互配合进行，经济效益目标处于辅助地位。为了完成这些责任目标，即使经济效益不高的项目建设与生产经营任务也要很好地按照国家要求去完成。

实现政治责任和社会责任为主、经济效益为辅的国家财务管理目标主要应做好以下工作：

1.国家财务部门在编制和执行国有资本经营预算时，应把贯彻党和国家的各项政策，维护国家政治安全、经济安全、社会安全、文化安全和生态安全等放在更加突出的位置，为此提供财力保障。例如，构筑国防工程与生产国防产品的资金保障与合理使用；再如，为抗击自然灾害和重大疾病防控的资金保障与合理使用。

2.在财务投资决策中，国家财务部门应该把涉及党和国家政治需要以及人民利益的投资项目放在重要位置，并保证投资项目圆满完成。例如在新冠肺炎疫情时，国家组织有关国有企业集中财力和物力建设雷神山与火神山医院，在短短十几天时间内突击完成任务，而不追求投资回报，这就体现了国家财务管理目标的调整。

3.在财务分配中，国家财务部门应督促国有企业做到兼顾国家、企业和职工各方利益。

4.国家财务在保证实现政治责任和社会责任为主的管理目标的同时，也必须贯彻经济责任为辅的管理目标。

经济效益目标的计算与考核，笔者认为在特殊时期可调整为国有资本保值增值目标，保证企业简单再生产正常进行即可。

当然，如果特殊时期为完成特定政治任务出现国有资本未能保值情况时，应具体问题具体分析。如，通过申请财政补贴，保证企业简单再生产的正常进行。

五、国家财务宏观调控职能的发挥

社会主义市场经济运行存在周期性，一般分为繁荣、衰退、萧条、复苏几个阶段。国民经济宏观调控，就是国家出台各种政策，尽可能延长繁荣期，缩短衰退和萧条期，加快经济复苏期，重新迎来经济繁荣期。宏观调控模式一般可分为顺周期、逆周期和跨周期调节。

顺周期调节是指宏观调控政策与经济周期阶段变化相适应。在经济处于繁荣阶段时，扩大主导产业投资，促进经济增长速度加快与规模扩大；在经济处于衰退和萧条阶段时，控制生产过剩产业投资，防止经济衰退和萧条加剧；经济处于复苏阶段时，则逐渐增加主导产业投资，促进经济进入繁荣期。

逆周期调节是指在不同经济周期采取与经济发展变化方向不同的调控政策。在经济处于繁荣期时，要看到经济风险，对某些产能过剩或技术落后而风险增大的产品采取减少生产或停止投资，甚至逐步退出的策略；当经济处于衰退和萧条期时，则对某些未来有发展前途的新兴产业增加投资，为未来的经济发展打下基础；在经济处于复苏时，认真分析未来经济发展方向，不盲目全面扩大投资，做到有保有压，即保新兴产业投资，压缩有淘汰风险的产业投资。

跨周期调节，是指树立长期全面的经济发展战略眼光，把握未来十年或更长时期国民经济新兴产业与未来产业的发展方向，开展创新性产业与产品研发，以寻求新的经济增长点。对某些现在不是主导产业而未来可能成为主导产业的新技术研发与新产品生产进行战略性投资，可不顾目前所处发展周期，按长期投资计划进行跨周期的人力、物力和财力投入，为未来经济繁荣打下坚实的基础。

上述国民经济宏观调控政策的贯彻执行需要财政政策、金融政策和国家财务政策的密切配合，进而实现国民经济高质量发展。下面以国家财务调控中的国资委与国有资本投资、运营公司对产业资本的调控为例，说明如何进行国民经济顺周期、逆周期和跨周期调节。

1.对产业资本运行的顺周期调节，是指国资委和国有资本投资、运营公司在编制与执行国有资本经营预算时，按照国民经济所处周期的不同对投资结构进行调整。例如，在经济繁荣期增加国有企业主导产业投资，可以按照国家供给侧结构性改革要求调整国有资本经营预算的投资方向，大力增加数字经济、工业互联网企业与民生保障类企业的投资，促进国民经济高质量发展。在国民经济发展处于衰退或萧条时期，国有资本经营预算应根据市场需求，相应控制过剩产能的投资，保证适销对路的产品生产，努力降低成本，度过困难时期。

2.对产业资本的逆周期调节，是指在经济处于繁荣期时，注意控制过热产能与产品的投资，防止生产过剩导致供过于求；在经济处于缓慢增长时期，增加新兴产业与高科技项目或产品的投资，为经济复苏做好准备。

3.对产业资本的跨周期调节，是指既关注当前周期的调控，又注重以后各经济周期的长远调控。如对核心科学技术与新质生产力发展不仅现在要增加投资，还要在今后一个周期甚至多个周期增加长期投资，为实现国有经济高质量和可持续发展奠定基础。

具体如何实施对产业资本运行的顺周期、逆周期和跨周期调节，可以按如下步骤进行：确定财务调控目标，如不同周期的资本投资增加额或减少额；建立财务控制组织体系，如把调控目标落实到责任单位与责任人；做好财务调控信息传递与反馈，如各责任单位与责任人负责对所管目标完成情况进行及时核算与统计，做好对上下与横向组织的相互通报；纠正财务偏差，如发现财务调控目标完成进度与预期目标存在差距和风险，应尽快采取应对措施加以解决，保证预期目标的顺利实现（郭复初，1988）。

六、国家财务与财政、金融的协调性调控理论探索

在国民经济宏观调控中，财政、金融、国家财务三者对社会产品生产、流通、分配、消费的调控分工不同，作用也不同。

国家财务调控主要利用投资、参股或控股等手段对国有资本进行管理、监督和运营，着重对准公共产品（如教育、医疗等）的生产与分配，以及竞争性产品中关系国家安全和国民经济命脉的产品生产的方向、规模与速度进行调控，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，保证国民经济持续、快速、健康发展。

国家财政调控主要利用财政拨款等手段对公共产品的提供进行调控；通过转移支付对区域经济发展进行调控；通过税收减免、税率与费率升降和贴息等手段，配合国家公共福利政策与产业政策对准公共产品与竞争性产品生产的规模与方向进行调控，实现国民经济的稳定可持续增长。

国家金融调控是利用贷款增减与利率升降等手段，着重对竞争性产品生产的方向、规模与速度进行调控，保证国民经济资金链的正常运转。

国家财务调控与财政调控的不同之处在于，国家财务调控是以国有资本所有者身份进行的宏观调控，能直接进入实体经济对国民经济布局、发展方向、规模、结构与速度进行调控。国有资本具有循环周转和有偿使用特点，而且国有资本投入收益分配活动对民营资本与外商资本投资具有引领作用。财政资金投入具有一次性和无偿性特点，主要在公共产品的提供方面。对基础设施投资完成后形成的国有资产要转国家财务管理，财政不直接管理，所以财政调控通过税收和公共投资间接影响经济主体的行为，而不是直接进入实体经济内部进行调控。

国家财务与金融调控的不同在于，金融主体具有金融资本债权人和债务人的双重身份。金融是通过借贷的方式对各种实体经济活动方向、规模、结构、速度进行调控，作为债权人的利息收入具有相对稳定性，借款要还本，所以金融是通过影响实体经济企业财务活动而间接进行调控，也不能深入到经济体内部。金融企业同时也是债务人，金融资本除至少8%的注册资本由出资人提供外，其余绝大部分资本是由存款人的存款提供，形成借入资本，要负责向存款人还本付息。所以金融对国民经济的宏观调控是以借贷方式进行的，与财政和国家财务的调控均不同。但金融调控仍要按照国家产业政策的要求，与财政和国家财务相协调，对需要扶持的高新技术产业，以较低的利率提供贷款，对要求限制发展的产业则减少甚至停止贷款，促使这些产业转型升级。

可见，国家财务、财政、金融对国民经济宏观调控的重点有区别，调控手段与方式有所不同，但共同性是必须贯彻国家的政策要求，相互协同形成合力，促进国民经济高质量发展。由此可见，国家财务已经成为国民经济宏观调控的重要杠杆之一。

学术界目前一般只讲财政调控与金融调控是国民经济宏观调控的两大杠杆，鲜有提到国家财务或国有资本监管体系是国民经济宏观调控的第三大杠杆。笔者建议以后谈到采取的财政政策、金融政策以及政策执行效果时，可一并提出国家财务制度规定与分析评价报告。只有这样，才能充分发挥三大宏观调控杠杆的协同作用，实现国民经济高质量发展，保证现代化强国建设目标的实现。

七、现代化强国建设中国家财务管理促进新质生产力发展路径的研究

发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高技术、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。发展新质生产力，必须大力推进科技创新，以科技创新推动产业创新，着力推进发展方式创新，扎实推进体制机制创新，深化人才工作机制创新。

从新质生产力概念、特点和实现路径的系统论述看，笔者认为，发展新质生产力可以从科学技术创新和管理制度创新两个大的方面着手。科学技术创新主要包括数字产业化和产业数字化等方面，重点是大力发展数字经济，抓好大数据、互联网、云计算、区块链、人工智能等技术的发展，形成新兴产业，并以此推动传统产业转型升级和培育壮大未来产业，实现国民经济高质量发展。要改造提升传统产业、培育壮大新兴产业和布局建设未来产业，除了科学技术创新的支撑外，也需要管理制度创新的保障支持，二者缺一不可。要做好管理制度创新，从实体经济内部来看，必须抓好人、财、物、供、产、销各个方面的管理和制度创新。

其中，财务管理在实体经济内部管理中起着综合反映、综合平衡、综合控制、综合监督的作用，处于经济管理中心地位（郭复初，1982；王庆成，1996）。而对国有实体经济的财务管理又包括微观层面的企业财务管理和宏观层面的国家财务管理。本文主要从国家财务的视角出发，以产业资本宏观调控为例，讨论其推动新质生产力发展的路径。

1.调整国有资本投资结构，向数字产业化投资项目倾斜。数字产业化作为数字经济发展的根基和动力源泉，要求大数据、互联网、云计算、区块链和人工智能等相关产业完善自己的产业链、供应链和价值链。在编制国有资本经营预算时，应将数字产业化项目作为投资重点，特别是数字产业化的基础设施项目，包括建设大数据云计算中心、5G信息网络、工业物联网和消费物联网平台等，为产业数字化发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，推动数字经济的发展。

2.支持传统产业的数字化转型升级，保证产业数字化投资项目的资金需求。产业数字化是指现行各产业部门普遍采用大数据、互联网、云计算、区块链和人工智能等新兴数字化技术，以数据为关键要素，提高技术与管理水平，实现产业链上下游的全要素数字化升级、转型和再造。产业数字化意味着要大量更新机器设备和新建网络设备，以及研究技术与管理软件系统，这不仅需要财政和金融的大力支持，而且需要国家财务部门积极挖掘内部资金潜力，减少资金浪费，集中财力支持产业数字化建设。国家财务部门应认真贯彻国家政策，淘汰那些技术落后、高耗能、高污染的产业产品，节约资金占用，积极支持国民经济支柱产业的数字化发展。

3.通过国有企业与民营企业合作或合资，进一步发挥国有企业引领带动作用，促进民营企业技术转型升级，特别是引导一些高科技民营企业向专精特新方向发展，建成国有企业与民营企业共同发展、相互合作的产业链、供应链，使我国高科技产品生产形成完整的体系，防止核心技术领域的封锁和断供风险。

4.组建中央与地方政府产业投资基金，在投入国有资本的同时，大力吸收民营资本投入基金，形成以国有资本为主导、民营资本参与的产业投资基金，专门支持主导产业、新兴产业、未来产业的发展，推动新质生产力的发展。

八、现代化强国建设中国家财务智能化体系的发展

关于企业智能财务管理问题，我国学者已进行了深入研究（张敏等，2021；张庆龙，2021），笔者也对企业智能财务管理的概念、内容、作用和体系建设作了探讨（郭复初，2022），但这些研究都是从微观视角出发的，没有从宏观上研究国家财务管理中构建智能财务管理体系的问题。本文将对现代化强国建设中国家财务管理的智能财务管理体系建设进行探讨。

党的二十届三中全会强调，要加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。这就要求在国资监管体系内全面构建数字化管理体系，实现国家财务智能化管理。为此，应做好以下工作：

1.利用大数据、互联网、云计算等数字化技术，构建智能财务管理平台，将国资委、国有资本投资、运营公司和所属国有企业的生产经营业务信息及国有资本经营预算、财务会计核算与管理会计核算信息全部纳入智能财务管理平台，做到财务与业务融合，在国资监管体系内实现实时信息共享。

2.做好国家财务调控体系智能化管理。将国资归口分级监管的责任目标与目标完成进度信息全部纳入智能财务管理平台，有助于各级责任负责人及时发现问题并采取措施加以解决。在传统产业进行改造升级时，要注意解决好提高效率节约人力与保证劳动者高质量充分就业的平衡问题。国有企业要带头做好转岗职工的技能培训和安置工作。

3.利用智能财务管理平台构建国资监管的全面评价与考核体系。为落实党的二十届三中全会关于“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”的要求，国资监管部门可利用智能财务管理平台，将各级国资归口分管责任部门与单位在考核期内履行战略使命的指标（社会责任指标）和实行经济增加值核算的指标（经济效益指标，经济增加值按税后利润扣除资本成本计算）实际数与计划数加以对比，确定指标完成情况，进行评价考核以及按规定奖励或处罚。为进行总体评价与考核，笔者建议使用百分值评价法，按责任单位社会责任指标和经济增加值指标完成情况分别进行评分，然后再按社会责任指标与经济增加值指标各占权重进行加权平均，即可确定责任单位的总分，据以进行评价与考核。

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