河南省济源市十分重视地方政府投融资平台建设,2007年至今累计融集资金超过60亿元,加快了济源市的城市化进程。政府投融资平台所取得的成绩有目共睹,但还存在一些不容忽视的问题。比如资金投向单一、难以形成以“以资养资、以项目养项目、以公司养公司”的生存机制;融资方式和融资渠道单一,通过整合现有资产和资源从商业银行融资的单一方式,在国家调整货币政策,提高银行存款准备金率,和现有资源特别是土地资源和资产已被充分整合的基础上,平台公司已无法在商业银行融到更多的资金。此外,地方政府投融资平台的投资行为也需要合理定位。为了充分发挥地方融资平台的建设作用,笔者针对上述问题提几点政策建议。
(一)拓展投融资渠道。目前地方政府投融资平台的融资主要是以银行信贷为主,主要形式为银行借入,主要投资于公益性项目和一些关系国计民生的行业,资本回收期长,整体投资收益率低,甚至低于同期银行贷款利率。以银行信贷为主的、单一的融资结构一旦达到一定规模,势必给政府带来沉重的还本付息压力。因此,要充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金,发行企业债券。由于债券发行要引入各种市场约束机制,如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与,从而可以促进筹资建设项目投融资行为的规范化,使项目更具透明度及相对较严格的自我约束。在当前的状况下,应当积极创造条件鼓励地方政府投融资平台在国内外发行企业债券,以市场运作方式为政府筹集建设资金。
(二)创新投融资主体。可以将地方投融资企业新上的项目直接设立为公司,地方投融资企业对二级公司进行资本股权管理。通过融资主体的拓展,可以将由地方投融资平台直接融资转向由二级公司(项目公司)直接融资。这样做既可以科学合理地控制和考核不同属性的项目,利用项目融资有限追索权的特点,降低投融资平台的直接风险,还可以联合众多与工程项目有利害关系的单位对债务资金可能发生的风险进行担保,构建结构严谨的担保体系,便于根据不同项目的特性进行融资方式的创新。
(三)合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域。明确地方政府投融资平台的投融资领域,凡是企业能做的事情尽量让企业做,只有企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。这方面可以借鉴国外的先进经验。如美国的城市基础设施建设基本都是以市场竞争为主的,其基础设施的服务也主要由民间来提供,包括监狱和消防设施这样的社会服务机器也不例外。日本的城市基础设施建设有许多实体参与,主要包括中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司等。每个参与的实体虽然并没有法律上的明确划分,但是在具体的操作中,一般是由中央政府负责基本的、核心的和重大的城市基建项目。法国和德国是分类运作,他们把城市基础设施分为两类,一类是非经营性的或社会效益非常大的项目,如城市道路、园林绿化、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不能满足投资需求,则政府可以向银行提出贷款。但是政府的贷款提案必须经过合法的听证程序和权利机构的批准,贷款的额度也必须要控制在政府财政长期预算的可偿还的范围之内;另一类是经营性的项目或是有收费来源的项目,如收费公路、城市供水、供气、污水处理、垃圾处理等,政府往往采取市场化的运作方式,全面允许民间资本进入,鼓励私人企业通过市场化融资,进行城市基础设施建设和运营,政府行使的只是特许经营监管和行业监督职能。财
责任编辑 陈素娥