时间:2020-02-16 作者:陈少强 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
分税制改革以来,我国财政专项转移支付在刺激投资、拉动消费、促进出口、保障和改善民生等方面发挥了重要作用。有力促进经济社会发展和政府特定政策目标的实现。但随着财政专项转移支付资金规模的不断扩大,转移支付工作出现了一些新情况、新问题,如资金分散、效率偏低、地方配套压力大、监督成本高,甚至催生腐败等。对此,有意见认为:应取消财政专项转移支付,或是转化为一般性转移;还有意见认为,应保留财政专项转移支付,但需进行改革。笔者认为,针对这些问题,财政专项转移支付确需改革,但如何进行改革,哪些财政专项转移支付需要保留,哪些应当去除整合,问题的关键先研究清楚财政专项转移支付去留的标准和依据,找准改革面临的障碍。
一、财政专项转移支付改革的主要障碍
财政专项转移支付改革的传统解释存在着一个关键性缺陷,就是离开了政府事权这一个重要参照物,陷入了“公说公有理、婆说婆有理”的认识怪圈。作为政府转移支付体系的重要内容,财政专项转移支付改革的讨论一定要与政府事权属性联系在一起。财政专项转移支付改革切忌就事论事,离开政府事权来讨论专项转移支付改革没有意义。作者认为,财力与事权不匹配才是财政专项资金管理改...
分税制改革以来,我国财政专项转移支付在刺激投资、拉动消费、促进出口、保障和改善民生等方面发挥了重要作用。有力促进经济社会发展和政府特定政策目标的实现。但随着财政专项转移支付资金规模的不断扩大,转移支付工作出现了一些新情况、新问题,如资金分散、效率偏低、地方配套压力大、监督成本高,甚至催生腐败等。对此,有意见认为:应取消财政专项转移支付,或是转化为一般性转移;还有意见认为,应保留财政专项转移支付,但需进行改革。笔者认为,针对这些问题,财政专项转移支付确需改革,但如何进行改革,哪些财政专项转移支付需要保留,哪些应当去除整合,问题的关键先研究清楚财政专项转移支付去留的标准和依据,找准改革面临的障碍。
一、财政专项转移支付改革的主要障碍
财政专项转移支付改革的传统解释存在着一个关键性缺陷,就是离开了政府事权这一个重要参照物,陷入了“公说公有理、婆说婆有理”的认识怪圈。作为政府转移支付体系的重要内容,财政专项转移支付改革的讨论一定要与政府事权属性联系在一起。财政专项转移支付改革切忌就事论事,离开政府事权来讨论专项转移支付改革没有意义。作者认为,财力与事权不匹配才是财政专项资金管理改革方向不清的根本所在。
(一)地方政府承担委托事权与财政专项转移支付的不匹配
财政专项转移支付的一个重要理论支撑就是“委托事权”,即上级政府基于地方政府熟悉某些事务、地缘因素以及政治等方面的考虑,将部分事务委托给下级政府,费用以上级政府对下级政府的财政专项资金形式负担,或者由上下级政府共担。实际操作中,委托事权与财力并不匹配。上级政府在交办委托任务时,没有明确下级地方政府承担委托事权的支出责任和费用分摊比例,上下级政府在资金保障方面存在不确定性,上级政府在财政专项资金安排上存在随意性,既可以多安排,也可以少安排,专项资金不足部分由下级政府配套解决。上下级政府资金保障的随意性增大了下级政府的财政负担,也给下级政府如期、保质和保量完成上级政府的委托任务带来不确定性。
另外,委托事权还带来“委托—代理”问题。在当前社会诚信体系有待完善的情况下,上级政府为了确保下级政府严格执行财政专项资金的使用方向,必须委派监督部门和审计部门进行监督检查,监督成本十分高昂,且监督效果并不一定理想。
(二)下级地方政府本级事权与财政专项转移支付的不匹配
地方政府财力不足是正常情况,可以通过转移支付或举债等其他方式解决。上级政府通过财政专项资金和一般性转移支付资金都可以弥补地方财力的不足。仅就数字而言,相同的财政专项资金和一般性转移支付资金应该产生相同的产出。而从地方政府特定事权来看,不同的转移支付方式将产生不同的结果,专项资金用于上级政府特定目标,而一般性转移支付具有财力均衡作用。
对于下级地方政府本级事权而言,如果用财政专项资金而非一般性转移支付资金,容易产生一些问题,一是地方政府的资金浪费。从经济理性的角度看,地方政府在用别人的钱(即上级政府的财政专项资金)来办地方政府自己的事,因而并不在乎经济成本。二是上级政府的职能越位。上级政府把财政专项资金用于地方性事权,既不能满足上级政府特定目标的要求,也因过分拘泥于细节而不利于全国范围内的宏观调控。
(三)政府事权与财政专项转移支付的结构性不匹配
除政府事权与财政专项转移支付的总量不匹配外,还存在着结构性不匹配。即在财力和事权总量匹配的前提下,因资金分散管理使用、肢解政府事权或者政府事权递延实施而出现的二者结构性不匹配。
1.资金分散造成的结构性不匹配。应该说,我国对专项转移支付分散管理的问题已开始重视。最近几年,中央财政对经济建设和涉农领域财政专项转移支付进行初步整合。但总体而言,财政专项转移支付分散使用和管理主体多样化的问题并没有根本解决。以中央财政专项转移支付为例,它可以分为财政部直接管理分配的专项资金、财政部与中央主管部门共同管理分配的专项资金,财政专款管理权限被各部门所肢解,相当一部分专款由中央其他部门掌握,政府财力的分化造成财力与事权的结构性不匹配。
2.财政专项资金整合造成的不匹配。理论上讲,财政专项转移支付整合解决了过去专项资金分散管理的问题,既统筹兼顾经济发展大局,又突出财政工作重点,应该不会造成财力与事权的不匹配问题。但在实际整合过程中,由于部门间利益摩擦以及上下级政府间相互观望,造成政府事权未能有效实现或者递延实现,财力与事权出现新的不匹配。一是部门间不协调,政府事权未能有效实现。整合前,政府各部门在财政专项转移支付的管理方面有明确的权限划分。整合后,公共财政职能得到强化的同时,政府业务主管部门的管理权限面临调整,一些部门对此不理解甚至反对财政专项转移支付的整合。没有政府各部门通力合作,部门间管理责任相互推诿,财政专项转移支付整合难以推进,甚至“貌合”而“神离”。二是上下级政府协调不够,造成政府事权的递延实现。财政专项转移支付整合打破了上下级政府间的原有工作平衡。整合前,上级政府对财政专项转移支付有明确要求,下级政府根据上级政府的要求具体办理,并将财政专项转移支付拨付给用款单位,上下级单位的职责明确。整合后,上级政府在给财政专项转移支付打包时,预算安排不够细化、用途较模糊,下级政府无法明确财政专项转移支付的具体使用,促使下级政府等待观望,反而影响了财政专项转移支付的使用进度,财政专项转移支付层层滞留,影响资金使用效果。
3.财政专项转移支付过多造成的不匹配。部分财政专项资金因经济社会形势的变化而出现“零星”过剩,造成财力与事权的结构性不匹配。一是已经完成社会使命的财政专项转移支付。这类财政专项转移支付在历史上发挥过积极作用,但随着社会形势的变化,其历史使命已经完成。二是市场机制可以代替的财政专项转移支付。这类财政专项转移支付设立的目的是培育市场发育和促进经济发展,随着市场供求形势的变化,市场逐步发育成熟,可以为市场所取代。三是规模太小的财政专项转移支付。这类财政专项转移支付规模太小,作用不明显。四是项目支出进度超过预算确定期限一年以上而形成的结余、滞留账上超过三年以上不用的财政专项转移支付结余。这类财政专项转移支付是历史因素造成的,对于地方政府而言,属于数量上的多余。
二、以财力和事权相匹配原则分类推进财政专项转移支付改革
健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制不是抽象的口号,而应接足地气,并具体落实到各级政府的预算编制和执行之中。要结合政府事权的内在属性和财政专项转移支付使用效果,对财政专项转移支付进行分类改革。
(一)下放政府事权,并将相应的财政专项转移支付转化为一般性转移支付
财政专项转移支付转为一般性转移支付资金的关键不是财政专项转移支付的规模大小,而是因为上级政府把本应由地方承担的事权留给上级政府自身,并按照一个不具有确定性的资金分配方式分配给地方政府。改革的思路应为:把应交给地方政府的事权下放给地方政府,同时把相应的财政专项转移支付并入一般性转移支付资金范畴,以实现地方政府财力和事权的匹配。
(二)上收政府事权,并将相应的财政专项转移支付纳入上级政府本级预算
财政专项转移支付的转化出路并不必全都转化为一般性转移支付资金。作为一种路径替代,还可以将财政专项转移支付转化为中央(省级)政府本级一般预算支出。
委托事权资金使用效率不高等问题的存在,让人们开始反思委托事权存在的合理性,即理论上需要委派的政府事权在实践中是否合理,是否有必要。如果中央(省级)政府在实践中的确没有必要委派事权给下级政府,则相应财政专项转移支付的设立也就成为无源之水无本之木。
人们越来越多地认识到,市场经济以资源市场化配置为基础,但政府特别是中央政府要承担必要的责任。尤其是在现代社会,中央政府不再仅仅充当“守夜人”,而是要加强和改善宏观调控和市场监管。我国经济不能长期处于转型之中,今后应朝着建立成熟市场经济体制的方向而努力,中央政府的某些职能不仅不能削弱,而且要强化。从发达国家的经验来看,中央政府普遍实施大部制,在食品药品安全、能源、社会保障、司法、边境事务、跨流域河道管理、全国性的环境保护等领域承担相当大的责任。在当前地方政府承担一些委托事权效率不高的基础上,建议将上述中央委托事权还原为中央政府直接承担,而不必再由中央和地方政府共同负责或者完全交由地方政府承担。相应地,省级政府也应将一部分事权承担起来,并将部分财政专项转移支付转化为省本级财政支出。
(三)保留政府事权,整合或取消财政专项转移支付
并非所有政府性事权都需要调整,不少政府间事权划分总体合理,主要问题是财政专项转移支付过于分散,不利于提高效率,为此需要将这些资金进行整合和归并。一是对同一部门管理的性质和用途相近的财政专项转移支付进行归并整合,减少专项拨款项目。二是研究和制定对各部门目标、用途相同或相近的财政专项转移支付进行整合的改革举措。
为使财政专项资金整合进展顺利,还需要注意两点:一是减少部门阻力。政府应从更高层面进行指导和协调,加强财政部门和其他政府部门的沟通和配合。要从社会上反映最强烈的项目资金整合入手,循序渐进,由易到难。二是强化责任意识,加强上下级政府间的协调。上级政府要对拟整合或者已经整合的财政专项转移支付进行研究,及早制定和完善专项资金使用和管理办法,并充分征求地方政府和社会相关单位的意见;下级政府要根据上级政府要求,加快预算执行进度,提高资金使用效果。除了整合财政专项资金,还应对完成历史使命、市场可以替代、规模太小以及多年结余的财政专项转移支付进行清理。财
责任编辑 雷艳
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