时间:2020-02-16 作者:龚锐 杨忠 余雄 (作者单位:财政部监督检查局 湖南省财政厅 湖南省平江县财政局)
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摘要:
近年来,随着统筹城乡发展、建设社会主义新农村战略的深入推进,各级政府强农惠农富农政策密集出台,投向“三农”和乡镇的财政资金量多面广,对促进农业生产、优化农村环境、改善农民生活、缩小城乡差距发挥了巨大作用。与此同时,社会各界对财政资金的使用和管理状况日益关注,对乡镇财政资金的安全规范、使用绩效提出了新的更高要求。为深入了解当前乡镇财政资金监管中存在的问题,我们在湖南省平江县开展了有关调研。
平江县地处湘、鄂、赣三省交界处,辖27个乡镇、806个村(居委会),人口107万,是一个集革命老区、山区、林区、边界县、贫困县、行政区域大县于一体的内陆县。面对经济发展底子薄、财政收支矛盾大、民生保障任务重的现实,平江县将财政管理的重心下移,通过建机制、筑平台、抓监督等方式,持续加大对乡村两级财政性资金的监督管理,深入推进“乡财县管乡用”改革,扩大了乡镇财政资金监管覆盖面,同时实行村账乡代理改革,统一了村级资金监管模式,实现了资金监管信息共享,有效提高了财政资金使用效益。但是,乡镇财政资金使用管理也面临一些问题亟待解决。
(一)涉农资金项目繁杂,使用效益难以发挥。据统计,2012年平江县强农惠农富农...
近年来,随着统筹城乡发展、建设社会主义新农村战略的深入推进,各级政府强农惠农富农政策密集出台,投向“三农”和乡镇的财政资金量多面广,对促进农业生产、优化农村环境、改善农民生活、缩小城乡差距发挥了巨大作用。与此同时,社会各界对财政资金的使用和管理状况日益关注,对乡镇财政资金的安全规范、使用绩效提出了新的更高要求。为深入了解当前乡镇财政资金监管中存在的问题,我们在湖南省平江县开展了有关调研。
平江县地处湘、鄂、赣三省交界处,辖27个乡镇、806个村(居委会),人口107万,是一个集革命老区、山区、林区、边界县、贫困县、行政区域大县于一体的内陆县。面对经济发展底子薄、财政收支矛盾大、民生保障任务重的现实,平江县将财政管理的重心下移,通过建机制、筑平台、抓监督等方式,持续加大对乡村两级财政性资金的监督管理,深入推进“乡财县管乡用”改革,扩大了乡镇财政资金监管覆盖面,同时实行村账乡代理改革,统一了村级资金监管模式,实现了资金监管信息共享,有效提高了财政资金使用效益。但是,乡镇财政资金使用管理也面临一些问题亟待解决。
(一)涉农资金项目繁杂,使用效益难以发挥。据统计,2012年平江县强农惠农富农资金近200项合计13.3亿元,涉及经济建设、社保、教科文、农林水等领域。这些资金项目分属不同的政府主管部门使用管理,导致政出多门、多头管理、交叉投资、各部门间责任不清。在分配过程中,“各家各户”都可根据政策自主安排资金,有时存在多个部门安排同一项目或同一项目由多个部门管理的现象。如支持水渠建设的资金,涉及农业综合开发、土地综合整治、中低产田改造、“一事一议”财政奖补等领域,形成“九龙治水”局面。由于项目多头安排,互相间难以衔接,导致部分资金重复安排而被挪作他用,影响了资金的使用效益,加大了基层监管难度。
(二)整合资金制约较多,实际操作难到位。近几年,中央和各级政府高度重视财政支农资金整合工作,出台了指导性文件,但基层现实困难较多。一是体制上有障碍。在条块分割的行政管理体制下,新农村建设的任务从上而下细化到了政府的各个涉农部门,部门也相应地拥有资金和项目分配权。开展资金整合,势必需要调整上级部门的发展战略和管理权限,由此加大了县级协调难度。二是制度上有冲突。部分资金从源头上就明确了投资范围、扶持重点和管理要求,基层只有执行的义务,没有根据经济社会发展的现实需要予以调整的权力。如扶贫资金要求专户管理、专账核算,不能进入整合专户打捆使用;移民资金使用不能超越库区移民的实施范围,项目地点和实施主体都受到诸多限制;发放到农户个人的补贴资金(如粮食补贴)更是“高压线”,尽管使用效益不高,目前也不能整合。
(三)资金运作程序复杂,运行成本难控制。一是政策执行难度大。现行支农政策名目多,基层实际操作中工作量极大。仅以粮食补贴为例,粮食直补、农资综合补贴分别为每亩13.5元、80.6元,按以前农业税计税面积内主要粮食作物的实际种植面积发放;油菜、玉米等良种补贴项目分别为每亩15元、10元不等,按上年度实际种植面积发放;双季稻补贴每亩58.88元,以上年度同时享受早、晚稻良种补贴的种植面积为发放依据。同一个领域的支农资金,有8个项目、5个标准、3个不同的统计口径,农民普遍感到困惑,政策宣传、执行的难度较大。二是行政运行成本高。每一项补贴基本上都要通过“村组以户采集——村委会统一申报——乡镇初审——张榜公示——县级复核汇总——银行代发——发放公示——资料整理归档”等一系列繁杂的程序,人、财、物投入不菲。县有关职能部门隔三差五到乡镇、村组开展抽查巡查,大大增加了行政运行成本。三是农民领取成本高。平江县为山区县,部分乡镇山高路远,加之前几年农村金融网点撤并较多,给农民取款带来了很大的不便。比如黄金洞山区的群众为了领取补贴款,先后要步行、坐船、坐汽车共计2个多小时,赶到50多公里外的邮政储蓄点排队领取,扣去车费、伙食费和误工费等成本,到手的补贴款严重“缩水”。
(四)监管合力尚未形成,监管制度难落实。从调研情况看,乡镇财政资金监管缺乏一个内外联动、齐抓共管的良好格局。一是“上下”衔接不够紧凑。目前,上级有关部门在下拨乡镇财政资金时,文件中没有明确乡镇财政所的监管责任和具体要求,不便于县级财政与主管部门进行沟通协调,使乡镇财政监管感到无所适从。少数项目申报时间紧、要求高,基层没有足够的时间和精力进行调查论证、实地核查,留下了以虚假项目或高估成本套取财政资金的安全隐患。部分补贴资金拨付进度不快、项目验收程序繁琐,影响了资金拨付进度。如退耕还林补贴资金每年上半年就下达到了县市,但经省、市、县、乡层层验收后,发放时间已经到了年终。还有一些项目资金管理权在上级、实施地在乡镇,招投标、工程监理、竣工验收等均由上级操办,乡镇财政不知情,也无从监管。二是“左右”配合不够默契。由于惯性思维和利益使然,有的单位对财政部门履行资金监管职责还不够理解,认为干预过多、制约过多,主动配合的积极性不高。特别是县直部门直接拨付到乡镇、实行“报账制”的项目资金,不仅是乡镇财政,县财政也感到监管困难很大。三是“前后”运转不够协调。建立健全预算编制、执行和监督相互制约、相互协调的全过程监管机制,是现代财政管理改革的方向。但是,平江县“财政监督检查办公室”仅有4名人员,监督工作精力主要集中在行政事业单位财务收支、会计信息质量等方面,对重点民生专项资金监督分身无术,形成了财政业务股室“既当运动员又当裁判员”的尴尬局面。
(五)违法违纪问责乏力,监管成果利用难。基层财政监督的震慑力和强制性不足,即使发现违规问题,往往只能要求整改纠错、对责任人问责乏力,导致乡镇财政资金违法违规成本小、政治风险小,财政部门提出的合理化建议得不到有效采纳和利用,挫伤了基层监管的积极性。还有一些乡镇财政资金的违纪违规行为一旦曝光,可能影响到上级主管部门争取今后的项目安排、资金分配,因而相关职能部门在问责时也往往从宽、从轻处理。
基于乡镇财政资金监管及基层财政运行中存在的上述困难和问题,建议顶层设计从底层着手,从强化“两基”建设着力,建立完善与农村经济社会发展相适应的财税政策和财政资金监督管理机制。
(一)进一步优化整合财政支农政策和专项资金。尽可能地将项目和资金“打捆切块”到县市财政,以县市为单位向上申报项目,再由省里审查项目、下达资金,县乡严格按文件执行,这样有利于缩小支农资金整合的难度,使有限的资金用在最急需的农田水利、道路等民生实事上,实现资金使用效益的最大化。尽可能将资金归口一个渠道下达,资金文件中明确乡镇财政的监管责任和具体要求,以便于基层集约财力资源,履行监管职责。如现有的种粮补贴,建议按农户实际种植面积实行一个项目、一个标准进行发放,既节约成本,又便于操作。在此基础上,不再出台“毛毛雨”式的补贴政策,相应增加农业基础设施建设、农业产业化扶持、农村公共服务等引导性、生产性、技术性的投入或补助,调动农民发展生产、建设自身家园的积极性。
(二)减轻贫困地区的政策性配套压力。近年来,上级财政对革命老区、贫困地区的支持力度持续加大,2012年,平江县共享受各类财政转移支付补助资金22.45亿元,其中:专项转移支付9.42亿元,占比42%。与2009年比较,转移支付总额增长了67.5%,而专项转移支付下降了30%,表明转移支付结构在不断优化。但是,由于自身财源匮乏,经济发展、民生改善、社会管理等方面的财力缺口仍然很大。为此,建议中央和省财政在制订政策时,酌情考虑欠发达地区的财政承受能力,减少或取消这些地区的有关政策配套,从中央和省级新增财力中消化。同时,据实测算乡镇财力补助,加大对边远困难乡镇的财力扶持,并出台对乡镇培植财源、增收节支、消赤减债、机构改革、资金监管等考核办法,鼓励引导乡镇发展经济,提升财政实力。
(三)亟需探索项目资金监管长效机制。在乡镇财政资金类别中,监管最难、风险最大的莫过于项目建设资金。加强项目资金监管,要坚持“谁主管、谁负责”原则,强化信息畅通、阳光操作两个手段,把握事前审核、事中监督和事后检查三个环节。尤其是要加强申报项目的前置审查,从源头上防止“虚假项目”、“水份项目”、“负债项目”等;从严查处招投标中的“分包、转包、拆包”等行为,以防扰乱市场秩序和抬高项目造价;开展项目抽查巡查,防止“豆腐渣”工程;参与工程竣工决算验收,防止“低价中标、高价结算”。
(四)深入推进乡镇财政管理改革。平江县先后实施的乡财县管、村账乡代理、惠农补贴“一卡通”发放等改革措施,为乡镇财政资金监管奠定了较好基础。同时也存在资金拨付渠道较长、业务手续繁琐等不足之处,需要通过改革进一步理顺管理机制。要完善乡镇预算制度改革,加紧完善乡镇预算基础数据,规范预决算编报程序,细化预算编制内容,建立支出标准体系,合理核定乡镇预算收支基数,增强乡镇预算的约束力和执行力。要将国库集中支付改革向乡镇延伸,找准乡财县管与国库集中支付的最佳结合点,建立国库单一账户体系,最大限度让财政资金直达商品劳务供应者和用款单位,提高乡镇财政资金的运行效率。财
责任编辑 李艳芝
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