时间:2020-02-21 作者:许安拓 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
各级政府部门年底“突击花钱”已成为我国预算制度的一大顽疾。年末的一个月中,各级政府曾在2007年花掉1.2万亿元,2008年花掉1.5万亿元,2009年花掉2万亿元,而2011年财政部不得不在最后的近两个月中确定超过3.5万亿元财政资金的去向。“突击花钱”的怪圈年年被提及,数额却年年在递增,这并非各级政府部门刻意为之,而是不合理的预算制度下各级政府“必然”的“理性”选择。
一、我国“突击花钱”的制度性困境
(一)现行财政预算管理体制不尽合理
1.财政管理体制的缺陷。我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制,财政支出完全取决于收入。在这种管理体制下,当财政收入出现较高的增长,超过财政支出的需要时,盈余的财政收入在缺乏监督的情况下极易产生浪费和不合理使用,最终容易出现财政收支的经常不平衡,无法实现财政收入的跨年度调整和分配,甚至出现剧烈波动。我国的收入系统主要由国税系统、地税系统、海关系统等负责实施,各级政府对收入进度非常关注,经常强调“时间过半任务过半”、“赶前不赶后”,最终形成收入“加速度”。而政府支出分散在成千上万的行政单位中,与收入管理比,支出管理则要宽松些,没有“时间过半任务过半”的要求。因...
各级政府部门年底“突击花钱”已成为我国预算制度的一大顽疾。年末的一个月中,各级政府曾在2007年花掉1.2万亿元,2008年花掉1.5万亿元,2009年花掉2万亿元,而2011年财政部不得不在最后的近两个月中确定超过3.5万亿元财政资金的去向。“突击花钱”的怪圈年年被提及,数额却年年在递增,这并非各级政府部门刻意为之,而是不合理的预算制度下各级政府“必然”的“理性”选择。
一、我国“突击花钱”的制度性困境
(一)现行财政预算管理体制不尽合理
1.财政管理体制的缺陷。我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制,财政支出完全取决于收入。在这种管理体制下,当财政收入出现较高的增长,超过财政支出的需要时,盈余的财政收入在缺乏监督的情况下极易产生浪费和不合理使用,最终容易出现财政收支的经常不平衡,无法实现财政收入的跨年度调整和分配,甚至出现剧烈波动。我国的收入系统主要由国税系统、地税系统、海关系统等负责实施,各级政府对收入进度非常关注,经常强调“时间过半任务过半”、“赶前不赶后”,最终形成收入“加速度”。而政府支出分散在成千上万的行政单位中,与收入管理比,支出管理则要宽松些,没有“时间过半任务过半”的要求。因此,“收入越来越快,支出越来越慢”的局面逐渐形成。2011年我国财政收入出现了未曾预料的快速增长,前10个月增长竟高达28.1%,而年初预算增长仅为8%,也就是说超增长约20%,大致相当于16600亿元超收资金等待使用,财政支出前低后高,前紧后松,年终突击花钱也就顺理成章。
2.预算管理制度的缺陷。我国现行财政年度为公历1月1日到12月31日,而中央预算是在每年3月15日左右提交全国人大批准,地方预算又有一两个月滞后。这种安排未考虑到预算审批前财政支出的发生,导致预算在审批前已被各部门私自小心地执行,制造了“前缓后急”的支出节奏;而预算审批后的自然结果是,当年12个月的预算实际上必须在9个月或者更短的时间内使用。按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》,超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告全国人大,而不需要事先报批;对超收收入的使用,全国人大可提出要求,但不具有强制性。这意味着,这笔资金不经过任何审查程序,政府就可自行支出,实际上也就变成了政府的“私房钱”。随着财政收入的急剧增长,超收的财政收入数额增加,而全国人大让渡超收部分的审批权,政府拥有的自由裁量权过大,一旦失去约束,财政资金的使用方向、效率和效果将难以得到保障。
3.预算编制和拨付方式的缺陷。编制的预算长期不合理、过于粗放,没有科学、合理、精细化地预计财政收入的增长和支出的使用情况,导致预算编制与执行的差异越来越大。预算偏少,“以收定支”使得超收部分仍可使用;预算偏多,形成政府部门的资金冗余,给预算资金留下了巨大的随意空间,预算编制的意义也越来越小。且预算编制实行“增量预算”而非零基预算,长期的不合理形成累积。“增量预算”承认之前的不合理,而难以根据实际的需要理顺预算的编制基础。效率低下甚至无效的部门预算被保持甚至不断增加,形成路径依赖而难以退出恶性循环。预算拨付方式存在负激励。当年未用完的预算财政结余并不被视为节约,而往往被认为没有完成任务,一方面要收回未用完的结余部分,不得实现单位内部的跨年度使用;另一方面在当年实际使用预算数额的基础上,削减下一年度的预算额度。如果一个部门没有用完预算经费并将其结余下来,非但得不到制度上的鼓励,反倒会影响到工作成绩的评价以及下年预算经费的数量,那么在年终的时候将预算经费“突击花完”就成为最理性的选择。
(二)对行政权力的监督缺乏
权力的行使得不到约束将产生滥用权力的行为,权、责、利之间应保持平衡。全国人大对预算的监督目前仅体现在预算的审批上,由于预算编制的专业性,编制本身的不合理不能在短期的会议期间被发现并提出修改,使得审批流于形式。监督不仅是事前监督,更应是过程监督和事后监督,而全国人大的“会期制”使得后期的监督几乎不存在。预算收支的专业度高以及各部门使用资金透明度低,使得社会民众也难以进行监督。
二、应对“突击花钱”的政策措施
为解决“突击花钱”问题,甚至解决预算制度体系问题,可以尝试从改革财政管理体制、建立绩效与问责机制等方面进行改革。
1.改革财政管理体制。将不合理的“以收定支”改为“以支定收”,根据实际履行职责的资金需要决定收入。一是促使各行政部门更注重支出的使用,尤其在编制支出预算时更加细化每个项目。二是将审核的重点转移到支出上来,促使不合理的支出削减,提高财政资金的使用效率,促进政府转变职能。
2.完善预算管理制度。解决“12个月的资金要在9个月或者更短的时间内花完”的问题,方案有二:一是将全国人大审批预算的时间提前到预算年度前一年;二是将财政年度调整为审批后的期间。前者影响太大,后者可行性更强。事实上,加拿大的财政年度就是当年的4月1日到次年的3月31日,美国的财政年度是当年的10月1日到次年的9月30日,只是需要做好调整年度的衔接工作,真正实现“一年的资金办一年的事情”。
全国人大作为最高权力机关,必须全过程监督各级行政单位的预算编制和执行。在预算的审批上,全国人大应该更加强化预算编制的细化,组成专家委员会,直接对全国人大负责。全国人大缺乏对超收收入的控制与监督,必须收回行政部门对超收收入的审批权,取消政府部门过大的自由裁量权。合理地分配政府、财政部门、人大常委会及每年的人民代表大会之间的预算权,使预算编制程序做到合理、有序和科学,使财政收入更有效地服务于民生和改善民生。
3.完善预算编制和拨付方式。推行精细化管理思想,细致到每一笔资金的具体流向。尽可能地减少预算与预算执行之间的差异,对于确立的政府预算依法执行,不因收支变动而作调整。如此才能减少预算的“黑箱子”和“糊涂账”灰色地带。
我国预算编制长期推行“增量预算”,而“零基预算”可以重新理顺行政部门的运作流程,明确资金使用的需求程度,削减不必要开支,按部门职能和支出需要核定和拨款,从而避免为争基数而年底突击花钱,因此应推动实施“零基预算”。
在财政资金拨付方式上,应允许“当年未使用完资金结转下一年度继续使用”,如果确实因为项目进度较慢,可以将拨款续到下一年继续使用,不宜盲目追求支出进度,避免“不用白不用”的心理以及“突击使用”造成的浪费。只有从制度层面,把预算的负激励效应彻底扭转成正激励效应,“年终突击花钱”的现象才能被遏制。
4.建立绩效与问责机制。我国行政部门权力的监督长期处于缺位状态,对于财政资金的使用并不关注效率与效果,也无需对此负责,权力机构和社会监督一直处于无效状态,必须建立起行政部门的权责利对等的机制。全国人大必须充分发挥其监督职能,可以下设专家委员会直接对全国人大负责,采用绩效评级工具(PART)分指标考核行政行为。要对预算资金的使用情况进行“绩效考核”,就需要建立起动态的预算监督评价机制,既要把预算报告编制得非常详尽,使得每笔资金的使用情况都一清二楚,也要对每笔资金的使用效率进行评估,而不能以是否花掉预算资金为标准。对于未能实现一定绩效的必须问责,追究行政责任乃至刑事责任,真正建立起有效的问责机制。财
责任编辑 李永佩
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