2007年起湖南省于全国率先开展农业保险试点。2008年，在水稻、棉花、能繁母猪保险试点的基础上又增加了油菜、奶牛、育肥猪3个险种，2009年在林权改革试点县开展森林保险试点。几年来，全省农业保险试点取得了初步成效，保费收入由2007年的7.48亿元增加到2009年的12.38亿元；各级财政保费补贴由2007年的5.06亿元增加到2009年的9.36亿元。农业保险试点的实施，让农民在受灾后通过保险及时得到物化成本补偿，提高了农户生产恢复能力，降低了农业风险对农业生产的影响，稳定了收入；农业保险试点还促使农户大胆扩大种养规模，积极使用新品种、新技术，促进了农业生产发展和农业集约化经营；此外，农业保险集聚社会资金应对农业风险，改变了过去财政对农业灾害的直接补偿模式，探索了财政支农新途径，带动了农村保险事业的发展。

然而，由于刚刚起步、试点方案还不完善等原因，实施过程中存在一系列亟待研究解决的深层次问题。

（一）政府引导演变为政府主导

农业保险本应是市场行为，但试点中农业保险却主要由政府部门组织和推动，保险条款由政府牵头制定。虽然保险公司积极参与，但政府部门始终唱主角，保险公司处于从属地位，使保险公司在协商保险条款时处于有利的谈判地位。保险公司为了多获取保费收入，往往高估风险概率，提高保险费率。有关农业主管部门为了尽可能多提工作经费，往往与保险公司结成利益共同体，推高保险费率。同时，由于政府牵头制定保险条款，使得保险品种单一，不论各地受灾状况和投保人投保能力，保险条款“一刀切”，无法满足各类投保人的需求。

农业保险试点的实施有效降低了农业风险对农业生产的影响，促进了农业产业化发展和集约化经营，稳定了农民收入。

（二）部门承担太多职能

由于农业生产规模小，农户点多面广，保险公司基层网点少、人手紧、缺乏技术力量，原本应由承保公司承担的业务工作转嫁到了政府部门。保险公司依靠政府部门收取保费、查勘定损、发放理赔款。为了完成上级要求的承保面，一些县乡利用财政资金代农民交纳保费，使得保费资金完全成为各级财政投入。有的由乡村干部先行垫付，再向农民摊派，摊派收不上即成乡村债务，使原已得到控制的农村摊派和乡村债务又有新的苗头，或在发生灾害农民获得赔偿后，再从赔款中扣除代缴保费，而未出现灾害的情况下，只得假造赔案再从赔款中退回代缴保费。有的简单采取以县统保、乡镇统保方式，不问农户是否愿意，有多大种养规模就承保多少，以此达到套取上级保费补贴资金的目的。

（三）农民受灾获赔困难

农民受灾后，要获得保险公司赔付并不容易。一是保险赔付标准不高且农民从财政资金中受益程度偏低。虽然根据物化成本的变化逐年提高保险金额，但农民普遍反映赔付标准过低。遇到大灾，保险公司不愿按条款全额赔付，或通过查勘定损降低灾害程度不予全额赔付。据测算，农民实际所得赔付相当于当年各级财政补助不到一半。二是保险损失难以界定。由于农业灾害多，查勘时虽然有定损规程，但很难确定损失率。有时农业部门、保险公司和农户三方难以达成共识，导致理赔损失很难界定。由于乡村代垫农户应缴保费，受灾后乡村将赔偿金扣除垫付款后对受灾农户与未受灾农户按种植面积平均分配赔款，使真正受灾重的农户得不到应有的赔偿，农业保险成为变相救济。

对策和建议

1.完善市场经济下农业保险经营模式。

2.针对不同保险市场实行不同保险模式。

3.制定优惠财税政策支持农业保险发展。

针对全省农业保险试点所反映出来的问题，笔者提出以下完善对策和建议。

（一）完善市场经济下农业保险经营模式

农业保险不同于其他商业保险，保险风险概率高、赢利能力低，政府应予以支持。但政府支持不是代替保险公司承担经营职能，而是在市场运作基础上制定支持政策，鼓励保险公司开办保险。因此，我国应逐步完善市场经济下的农业保险经营模式。一是保险条款由保险公司自行制定。保险公司可根据不同投保人情况制定不同的保险条款，推出系列保险产品，满足不同投保人的需要。二是保险公司自行销售产品。保险公司应自行销售所推出的保险产品，与投保人签订保险合同，自行收取保费，也可委托销售，如何选择由公司根据委托销售费用高低决定。保险推销费用应计入保险成本，保险公司应在承担推销成本、支付赔款等之后获得盈利。三是保险公司自行承担灾害损失查勘。查勘定损是保险公司控制赔付责任的关键环节。保险公司应由自己承担查勘定损责任，不能为了降低费用而委托他人，也不能不按确定条款赔付。若公司要减少赔付，可要求职能部门提供服务降低灾害风险，或自身进行风险控制，服务费用应计入工作成本。四是保险公司全额承担赔付损失。保险公司应制定明确的赔付标准。由于完全的市场运作，为维护信誉，保险公司应切实履行赔付责任；否则投保人将不会购买其产品。

（二）针对不同保险市场实行不同保险模式

目前农业保险市场，农民大都保险意识淡薄，不愿购买保险，相当部分农户甚至没有投保能力。对保险公司而言，由于农民生产规模过小，单个农户投保保额太低，保费收缴难、经营费用高。因此，对单个农户按市场运作农业保险不可行，应由政府对其实行统一保险。政府统一保险不必和每个农户签订保单，确定保险关系，只需将保险条款作为一项惠农政策予以公布。当农户遭受灾害损失时依照保险条款查勘定损予以赔付即可。这样一来无需推销保险、收缴保费、签订保单，将大大降低保险经营成本，消除目前保险中因收缴保费难导致的种种弊端。同时，由于是政府无偿为农民提供保险，作为一项惠农政策可简化查勘定损程序，进一步降低经营费用。

而种养大户和龙头企业具有较强的保险意识和投保意愿，也拥有较强的购买能力，具备由保险公司自主开办保险的基本条件，应全面推向市场，由保险公司推出保险产品，种养大户和龙头企业自愿购买，实现完全的市场运作。这样可使保险经营成本完全内在化。保险公司依据风险概率和经营费用设计保险条款，种养大户和龙头企业自愿购买，消除保险经营中的不规范现象，不会出现费率过高、赔付不到位等问题。此外，完全市场运作可以避免政府部门越俎代庖和违规干预，使农业保险走上规范的发展轨道。

（三）制定优惠财税政策支持农业保险发展

实行完全市场化的农业保险，政府不是放任自流，任其发展。为了降低农业保险的风险，提高保险公司赢利能力和赔偿能力，政府可对保险公司实行保费补贴，依据保险公司开办农业保险的规模按保费收入的一定比例予以补助。另一方面，为了鼓励种养大户和龙头企业投保农险，降低保费负担，政府可对购买农业保险的种养大户和龙头企业，按所缴保费一定比例予以补助。

（作者为湖南省财政厅副厅长）

责任编辑 李烝