时间:2020-01-22 作者:丁国光 吴孔凡 (作者单位:国务院农村综合改革工作小组办公室)
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摘要:
作验体为全制区国,,成统统都筹筹市运城积用乡极配财完套力善改,创革财试政新财政支持方式,在农村基础设施、公共服务、村级运转和现代农业等方面舍得花真金白银,为城乡统筹改革发展提供了有力的支撑。
(一)积极完善县乡财政体制,建立“三农”投入稳定增长机制。农村税费改革以来,成都市不断完善市对区县的财政体制,对经济相对发达的乡(镇),实行相对规范的财政管理体制;对经济欠发达乡(镇),积极探索“乡财县管”试点;重新制定了乡镇人员、乡镇公用经费保障标准,由县级财政保障其必要的支出。同时,按照多予、少取、放活的方针和以工补农、以城带乡的战略,积极调整财政支出结构,加大对基层的转移支付力度,以保障区域间、城乡间均衡发展。2003-2009年,市级财政用于改善区县财政状况的转移支付累计达到706亿元,其中对远郊区县的转移支付比重由2002年的43.5%提高到2009年的67.2%。成都市各级财政切实增加“三农”支出,建立健全“三农”投入稳定增长机制。2003-2009年,全市财政用于“三农”的支出累计为594.3亿元,其中2009年全市财政用于“三农”的投入达192亿元,比2002年增长26倍,占当年财政总支出的30%以上。在各项惠农政策引导和财政资...
作验体为全制区国,,成统统都筹筹市运城积用乡极配财完套力善改,创革财试政新财政支持方式,在农村基础设施、公共服务、村级运转和现代农业等方面舍得花真金白银,为城乡统筹改革发展提供了有力的支撑。
(一)积极完善县乡财政体制,建立“三农”投入稳定增长机制。农村税费改革以来,成都市不断完善市对区县的财政体制,对经济相对发达的乡(镇),实行相对规范的财政管理体制;对经济欠发达乡(镇),积极探索“乡财县管”试点;重新制定了乡镇人员、乡镇公用经费保障标准,由县级财政保障其必要的支出。同时,按照多予、少取、放活的方针和以工补农、以城带乡的战略,积极调整财政支出结构,加大对基层的转移支付力度,以保障区域间、城乡间均衡发展。2003-2009年,市级财政用于改善区县财政状况的转移支付累计达到706亿元,其中对远郊区县的转移支付比重由2002年的43.5%提高到2009年的67.2%。成都市各级财政切实增加“三农”支出,建立健全“三农”投入稳定增长机制。2003-2009年,全市财政用于“三农”的支出累计为594.3亿元,其中2009年全市财政用于“三农”的投入达192亿元,比2002年增长26倍,占当年财政总支出的30%以上。在各项惠农政策引导和财政资金支持下,成都市农业基础设施和装备水平、科技贡献率、土地规模化程度、产业化经营水平、农民组织化程度和农业综合生产能力等大幅提升,现代农业发展初见成效。2009年,全市规模以上农业产业化龙头企业发展到657家,其中国家级龙头企业18家,省级龙头企业85家,市级以上重点龙头企业365家,农民专业合作组织发展到2355个。农民人均纯收入为7129元,比2002年增长100%,年均递增11%以上。
(二)创新财政支农方式,提高支农政策的有效性。一是探索建立耕地保护基金,实现保护耕地与农民增收、养老的有机统一。成都市在开展土地确权、颁证等基础性工作的基础上,探索建立了耕地保护基金。该基金由土地出让收益的一定比例、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税构成,市、县两级各按50%的比例筹集,基金规模每年约28亿元,不足部分由市县财政兜底。补贴标准分为两档,基本农田按400元/亩.年的标准给予补贴,一般耕地的补贴标准为300元/亩.年。耕地保护基金除10%用于耕地流转担保和农业保险补贴外,其余全部用于履行耕地保护责任的农民个人养老保险补贴,由符合参保条件的农户家庭成员平均分享。截至目前,成都市已在24个乡镇开展耕地保护基金发放工作,发放到户14.6亿元,涉及农户140多万户。这种将土地出让与耕地补偿结合起来的做法,既起到了保护耕地的作用,又体现了城区补郊区、近郊补远郊的原则,增加了种地农民收入,保证耕地利用及增值收益分配的公平性。二是探索建立土地综合整治基金,改善农民生产生活条件。成都市规定,实施整治项目整理复垦的建设用地面积,扣除农民集中居住区占地使用后的剩余部分,必须无偿预留不低于5%的部分给当地农村集体,用于壮大集体经济实力;节余建设用地指标初始交易所得的收益,在按成交价款的10%向政府缴纳基础设施配套费后,全部返还给农村;基础设施配套费由市政府全额返还给整治项目所在地县级政府,统筹用于整治项目基础设施建设;竞买者取得国有经营性建设用地使用权缴纳的建设用地指标保证金,全额进入出让土地所属县的农村土地综合整治基金专户,专项用于农村土地综合整治支出。2004—2009年,全市投入土地整理专项资金50多亿元,土地增减挂钩资金200亿元,支持新建集中居住点853个,促进10万户30余万人集中居住。三是探索建立农村产权抵押融资风险基金,健全完善农村产权抵押融资风险补偿机制。为深入推进农村产权制度改革,优化农村产权抵押融资的政策环境,促进城乡要素自由流动,成都市以农村金融创新为着力点,坚持市场化运作和政策引导相结合,积极开展农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资,满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求。为保障农村居民基本生产生活条件和维护金融机构合法权益,成都市探索建立了农村产权抵押融资风险补偿机制,明确由市、县财政筹集农村产权抵押融资风险基金,风险基金年筹集规模按照全市上年度农村房屋、农村土地承包经营权抵押融资贷款余额的6%计算确定,其中市级风险基金按全市上年度贷款余额的2%筹集,区县级风险基金按本级上年度贷款余额的4%筹集。风险基金首年筹集规模,市级为3000万元,每个区县不低于400万元。之后,市和区县政府每年根据风险基金使用和新增融资贷款余额的情况按比例适时补充。四是组建政策性投资公司,引导金融和社会资本流入农村。2007年,成都市将市级财政经营性支农资金和部分土地出让收益集中整合起来,组建了现代农业发展投资有限公司、小城镇投资有限公司和城乡商贸物流投资有限公司三家政策性国有公司,分别注入资本金6亿元、4亿元和3亿元,并要求以后每年保持10%的增长幅度。三家政策性公司采取直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴等方式,引导金融和社会资本237亿元进入农业农村。其中现代农业发展投资有限公司运用财政资金27.85亿元,共实施产业化项目675个,撬动社会资金投入94.4亿元,有效放大支农效应,做大做强了一批示范带动效应明显的农业项目,增强了农业发展后劲和活力。五是统筹整合相关涉农资金,提高支农资金使用的整体合力。成都市财政部门充分发挥综合管理政府资金的作用,统筹安排预算内外资金支持农业、农村发展。对农业产业化资金、扶贫资金、副食品价格调节基金、国债资金、土地出让金等不同来源、不同渠道的农业投入,统筹协调使用,提高整体合力。比如,2001—2007年市本级整合副食品价格调节基金3.2亿元用于支持农业产业化;2006—2008年市本级整合水利基金、基本建设资金、支农资金2.85亿元,用于农村用水保障工程建设;2007—2008年市本级整合扶贫资金、副食品价格调节基金、国债资金1.7亿元用于生猪规模化标准化养殖小区建设等。
(三)加速公共服务向农村延伸,推进城乡基本公共服务均等化。一是支持建立覆盖城乡的就业服务体系。市县财政每年安排4.5亿元,支持建立就业普惠制度、就业扶持制度和就业援助制度,提高农民工素质和劳动技能,促进充分就业。二是支持建立城乡一体的社会保险体系。市县财政计划10年内安排45亿元资金,对2004年以前的被征地农民按“退费进社保、政府给补贴、纳入城镇养老医疗保险”的原则,追溯解决其社会保险问题;市县财政安排6亿元,支持实施新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度;不断提高城乡低保标准和补助水平,实现城乡低保对象等困难群体享受同等、同质的医疗救助。三是支持推动城乡义务教育均衡发展。市县两级财政从2004年起投入14.5亿元,建设了410所标准化农村中小学。2009年,成都市教育经费总投入129.3亿元,其中农村教育投入74.4亿元;市级财政用于农村教育发展的转移支付资金18.7亿元,占市本级教育投入的59.5%。四是支持建立城乡医疗卫生服务体系。市县财政投入7.6亿元,完成223所乡镇公立卫生院、150个社区卫生服务中心和2396个村卫生站标准化建设,实现房屋、设备、人员、技术、管理五配套。2007年起,对社区和农村分别按15元/人.年和20元/人.年的标准安排公共卫生补助经费,2010年统一为不低于20元/人.年的标准,村卫生站每年按不低于1200元的标准进行补助。五是支持建设公共文化服务体系。市县财政自2007年以来共投入11.3亿元,238个乡镇和3341个村(社区)的标准化综合文化场所建成并对公众开放,广播电视实现全覆盖。六是推进公共交通、电力、燃气等基础设施和市政公用设施向农村延伸,建立户集、村收、乡运、县处理的农村垃圾收集处理体系。七是强化村级公共服务和社会管理的经费保障。成都市在妥善解决村组干部报酬和办公经费的基础上,将村级公共服务和社会管理职责划分为文体、教育、医疗卫生、就业社保、基础设施与环境建设、生产服务和社会管理7大类59项,明确公益性服务由政府承担,福利性服务由政府适度补贴,经营性服务则全部推向市场。从2009年起,各级政府将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算,按照人口多少、面积大小、区位条件等因素制定了每村(涉农社区)至少20万元/年的经费标准,当年市和区县财政实际安排专项资金7.68亿元,确保村级有钱办事。为了让这些办事的钱发挥更大的作用,成都市积极发扬基层民主,充分发挥农民的主体作用,坚持村里事村民议、村民定、村民管,既提高了资金使用效益,又推进了基层民主,维护了农民的合法权益。
成都城乡统筹改革和城乡一体化发展取得了较大进步,但也面临一些困境和难题。一是体制机制制约。随着改革的深入,长期以来形成的城乡二元经济以及与此相对应的土地、金融、户籍、社保等相关政策法律和制度体制,越来越成为制约城乡一体化的瓶颈。二是农村公共服务投入制约。农村公共服务薄弱,历史欠账较大,投入主体仍较单一,多元化投入机制尚未形成,投入缺口仍然较大,与农民基本民生息息相关的公共服务供给仍然短缺。三是市场化改革制约。目前,成都市农村市场主体发展程度为41.15%,农村要素交易市场化水平仅为9.06%,生产要素价格形成指数仅为20%,表明农村生产要素的流动并不完全是市场机制的作用。
统筹城乡改革发展是一项长期的系统工程,需要综合设计,统筹推进。一是切实加快体制创新和变革。当务之急是推动土地制度创新,健全城乡平等的要素交换关系,促进土地增值收益主要用于“三农”。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革,积极稳妥地推进农村土地整治,完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制,切实保护农民合法权益。进一步深化户籍制度创新,放宽落户条件,降低落户门槛,把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。进一步推动农村社会保障制度创新,整合、规范现有各项社会保障措施,消除制度“碎片化”,构建统一完善的农村社会保障体系。二是切实加大公共服务投入力度。整合各项财政资源,改革投融资体制,引导鼓励企业、个人和各类社会组织加大对农村公共服务的投入,逐步建立以政府为主导、市场组织和社会组织广泛参与的农村公共服务供给机制。三是切实建立完善农民群众参与城乡一体化的体制机制,尊重其意愿,保障其参与权、选择权、监督权和受益权,调动农民群众的积极性和创造性,同时也让其承担起相应的责任。这是统筹城乡改革发展的基础,也是改革发展的目的。
责任编辑 张蕊
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