时间:2020-01-22 作者:白景明
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摘要:
2 0步的00入数年高据之峰显后期示,我,,财2国0政1财0部年政最收,全新入公增国长布财政收入达到83080亿元,比上年增加14562亿元,增长21.3%。如何认识财政收入高增长事关经济宏观政策和社会发展战略选择。而正确认识财政收入高增长进而提出积极稳妥的政策建议,关键是要实事求是,从规律性、客观性、专业性角度加以分析。
一、财政收入绝对额国际排位提升
衡量财政收入水平高低,首先可看绝对额。目前国际组织如世界银行所统计的财政收入实际上是政府管理的收入,包括财政预算收入和社会保障缴费两大类。相比其他国家,我国财政收入有自己的特色。现行政府资金预算管理体系包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三类预算,三者之和构成宽口径的财政预算收入,其中公共预算收入是主体收入,是窄口径的财政预算收入。社会保险缴费收入则尚未正式纳入预算管理(2010年开始试编预算)。所以,比较中外财政收入绝对额,可从财政预算收入和政府管理的收入两个层次进行。
从财政预算收入角度看,可把我国的公共预算收入与国外的财政预算收入相比较。其可比性在于这些收入都具有纳入预算管理和可统筹安排使用(绝大部分)两个相同点。按2010年我国...
2 0步的00入数年高据之峰显后期示,我,,财2国0政1财0部年政最收,全新入公增国长布财政收入达到83080亿元,比上年增加14562亿元,增长21.3%。如何认识财政收入高增长事关经济宏观政策和社会发展战略选择。而正确认识财政收入高增长进而提出积极稳妥的政策建议,关键是要实事求是,从规律性、客观性、专业性角度加以分析。
一、财政收入绝对额国际排位提升
衡量财政收入水平高低,首先可看绝对额。目前国际组织如世界银行所统计的财政收入实际上是政府管理的收入,包括财政预算收入和社会保障缴费两大类。相比其他国家,我国财政收入有自己的特色。现行政府资金预算管理体系包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三类预算,三者之和构成宽口径的财政预算收入,其中公共预算收入是主体收入,是窄口径的财政预算收入。社会保险缴费收入则尚未正式纳入预算管理(2010年开始试编预算)。所以,比较中外财政收入绝对额,可从财政预算收入和政府管理的收入两个层次进行。
从财政预算收入角度看,可把我国的公共预算收入与国外的财政预算收入相比较。其可比性在于这些收入都具有纳入预算管理和可统筹安排使用(绝大部分)两个相同点。按2010年我国公共预算收入达到8万亿元人民币来看,我国财政收入在世界上排名第四(列美、德、法之后)。按占GDP30%的比率(美国常态)计算,美国全部财政收入可达4.3万亿美元(28.8万亿元人民币),是我国公共预算收入(按8万亿元人民币计算)的3.6倍。
从政府管理的收入角度可把我国的公共预算收入、政府性基金预算收入和社会保险基金收入三者之和与国外的财政预算收入和社会保障缴费之和对比。2010年我国政府管理的收入按预算数和预测数计算大约是12万亿元人民币。日本预计达到13万亿元人民币,德国可达到13.9万亿元人民币。因此,从政府管理的收入口径看,我国的政府收入在世界上排位第四,前边依次为美、德、日。
2009年之前,我国财政收入规模低于英国,2000年之前还低于意大利、西班牙,2010年排位上移的主要原因是高经济增长率、高财政收入增长率和人民币升值。2009年我国的经济规模就已超出德国1.5万亿美元,2010年超过日本。2007—2009年发达经济体财政收入增长率不足5%,同期我国年平均逾20%。2008年开始,人民币币值事实上已步入上升通道,目前对美元升值7%、对欧元升值12%、对英镑升值38%。因此,我国的财政预算收入2010年超过日本、英国,政府管理的收入在2010年超过法国、英国。可以说财政收入规模扩大既不值得称奇,也不值得担忧。从全局看是好事,因为恰恰是财政收入增加了,才使我国有能力推进基本公共服务均等化战略,有能力去调整经济结构。
二、财政收入相对额位居世界低水平
进行财政收入水平国际比较,必须考虑相对额。这种相对额可用两个指标来反映:一是财政收入占GDP比重;二是人均财政收入。前者表明的是公共产品供给占用当期新创造的社会财富的额度,后者表明的是政府为每个人提供公共产品能力。事实上,比较国家间财政收入水平高低,更为重要的是人均财政收入。因为公共产品人人有份,且要均等供给,所以只有人均财政收入水平状况才能真正体现一个国家的财政收入水平状况。
2000年之后,财政预算收入占GDP比重世界平均水平在25%左右。具体到各个国家,情况差别比较大,总体看,高水平在40%多,如科威特为、法国、荷兰等;中等水平为30—40%,很多发达经济体处在这个水平上,如德国、英国、意大利等;30%以下为低水平,大部分人口过亿的国家都处在这个水平上,如印度、美国、日本、墨西哥。政府管理的收入占GDP比重欧洲国家普遍在45%以上,其中法国、瑞典高达60%左右。
我国公共预算收入占GDP比重2000年之后逐步提升,2000年为13.5%,2009年达到20%,2010年按8万亿元人民币计算,占GDP比重可达22%。可见,我国财政预算收入与其他国家同口径比在世界上属于低水平,低于发达经济体和新兴经济体,在GDP超过1万亿美元的12个国家中倒数第二。从政府管理的收入占GDP比重角度看,我国也低于大部分欧洲国家财政预算收入占GDP水平。
从人均角度看,我国财政收入相对额更低。2010年我国人均公共预算收入预计仅6015元人民币(878美元)。目前发达经济体人均财政预算收入绝大部分在1万美元以上,美、日两个人口过亿的国家分别为1.3万美元、7140美元;欧洲国家普遍在1.3万美元以上,其中人口超过5000万的德、法、英、意分别为1.75万美元、1.8万美元、1.35万美元、1.34万美元,人口在2000万以下的一些国家则更高。可见,我国人均公共预算收入与发达经济体相差近9倍,政府管理的收入人均数与发达经济体的人均财政预算收入相差近5倍。事实上,我国人均财政收入在新兴经济体中也处低水平。
上述情况实际上说明了四个问题:一是经济发展水平高低是决定财政收入相对额多少的最基本因素。发达经济体财政收入相对额平均水平超出新兴经济体数倍的基础是人均GDP数倍于新兴经济体。二是财政收入占GDP比重与制度安排关联度较高。欧洲(西欧和北欧)国家这一比重超过其他发达经济体,关键在于其强力推进构建福利国家战略;新兴经济体普遍低于发达经济体,主要原因是在经济起飞的过程中政府无力实施深度收入再分配。三是人口规模约束了财政收入相对额提高。就经济总量而言,新兴经济体事实上已在赶超发达经济体,但发达经济体人均财政收入仍超过新兴经济体数倍,这其中最主要原因就是人口规模。必须承认,人均财政收入我国几十年内超不过发达经济体,因为如果按人均一万美元计算,我国的财政收入绝对额要达到13.3万亿美元才达标,而这已接近美国的GDP规模。换算下来,我国的GDP就要高达50多万亿美元,约为2009年全球GDP的90%。很显然,无论我国经济和人民币升值增速多快都是不可能的。由此可见,我国的公共福利水平赶超发达经济体肯定是一个漫长的过程。
三、财政收入高增长与居民收入增长并不矛盾
财政收入高增长引发社会热议,有观点认为财政收入高增长挤占了居民收入增长空间,因而政府应大幅减税以增加居民收入。但深入财政收支形成机理来分析问题,可以说财政收入增长与居民收入增长并不矛盾。
首先,财政收入规模扩大是居民收入增长的集中体现。财政收入究其根本取之于民,居民收入形成的消费支出是增值税、营业税、消费税、车购税等的直接来源之一,部分居民所得是个人所得税的来源。换言之,只有居民收入增长了,财政收入才能增长。2000—2009年我国职工平均货币工资增长2.1倍、城镇居民家庭人均收入增长1.73倍、农民人均纯收入增长1.3倍、城乡居民储蓄年底余额增长3倍;与此同时,居民收入增长直接拉动了消费增长,2000—2009年社会消费品零售总额增长2.4倍(年均14%)、居民消费支出增长1.6倍。尽管我国GDP结构中消费比重不高,但居民消费增速远超发达经济体。2006—2009年,居民消费支出年均增速美国为1.2%、欧元区不足1%、日本仅为0.3%,但我国高达9%。而收入增长和消费扩张的联动直接带动了财政收入增长。当然,同期财政收入增长倍数超过收入和消费各自增长倍数,这主要是因为最终消费形成过程中各个环节都要交纳流转税和所得税,自然造成了税收增长率超过消费额增长率。
其次,我国财政收入高增长是在减轻税费负担背景下形成的。财政收入状况最终取决于经济发展和税费制度两个因素。假设经济增长速度不变,财政收入依随税费负担升降同向变动。2000年之后,我国加速推进税费制度改革,总体取向是降低税率、减少收费。先后取消了农业税、将内外资企业所得税税率统一到25%、将个人所得工薪所得课税费用扣除额从800元提至2000元、将增值税从生产型改为消费型并调低小规模纳税人征收率、将证券交易印花税从双边征收改为按我国的减税,这些都表明我国是在建立以税制改革促居民收入增长、促企业发展的长效机制。同时,我国又取消了数百种行政事业性收费,为居民增收和企业发展创造公平的竞争环境、优化政府与市场关系并调节收入分配。必须看到,我国的减税力度属于国际高水平,单是企业所得税一项,如果按33%的税率计算,近年来每年减税额至少2000亿。很显然,我国的财政收入高增长主要依赖经济高增长。
再次,财政支出规模扩张本质上是增加居民收入。财政收入高增长自然带来财政支出急剧膨胀。人们怀疑财政收入高增长是否导致“国富民穷”,实际上是关心财政支出是否合理。从财政支出结果看,这种担心没有必要。因为财政支出的发生机理是政府为公众提供公共产品,具体到财政支出与公众收入关系而言,最终是直接或间接增加公众收入。所谓间接是指为公众增加收入创造条件,如支持教育发展的作用是提高人力资源素质从而增强受教育者的就业机会把握能力;所谓直接是指部分支出会直接形成部分人的当期或远期收入,如城乡低保补贴发放直接形成享受低保人员的当期货币收入,对社会保险金的补助支出会形成个人远期收入。由此可说,财政支出规模大,政府的收入再分配力度就越大,财政收入高增长为政府加大收入再分配力度奠定了物质基础。值得指出的是,近年来我国财政支出结构调整的突出特点就是财政支出形成居民收入的比重不断提高,具体表现在低保支出、农民综合直补、社会救济、家电下乡等支出的快速增长。就2010年的预算而言,直接形成居民收入的支出占公共预算总支出的比重大约15%,相当于2009年居民消费支出的9%、政府消费支出的25%。此外,我国政府性基金支出也有较高比重直接形成个人收入。如土地出让收入,2009年为1.42万亿元,支出为1.23万亿元,其中42%形成个人补偿性收入。可见,财政收入规模扩张最终会提高整体公共福利水平,直接增加特殊群体的当期和远期货币收入。
四、财政收入高增长是我国财政风险防火墙的基石
防控财政风险是各国政府共同面临的难题,发达经济体2000年之后财政收支失衡成为常态,目前普遍陷入债务危机,GDP规模过1万亿美元的国家(美、日、德、英、法等)公债余额占GDP比重均超过60%。当年财政赤字占GDP比重也超过3%。为避免发生恶性通胀,这些国家普遍采取财政紧缩政策,但由此也引发了大规模罢工、游行、失业率居高不下等问题,主要发达经济体陷入进退两难境地。
相比发达经济体,我国财政状况相当稳健。尽管2008年开始采用扩张性政策刺激经济增长,赤字占GDP比重也未超过3%。如果按照债务余额减去外汇储备和社会保障基金方式计算净债务余额,那么,我国的净债务余额是负数,而发达经济体净债务余额占GDP比重普遍在50%以上,其中最低者加拿大是32%,最高者日本达104.6%,GDP过万亿美元的七个发达经济体国家的净债务余额之和已突破20万亿美元。造成发达经济体债台不断高筑的重要因素之一就是支出需求扩张时税收增长乏力(税收年均增长率不足5%),只能靠增发债务来补缺。与发达经济体相比,我国财政状况之所以相当稳健,最主要因素就是财政收入连年高增长。恰恰是2000年之后财政收入年均20%的增速,使我国有财力消化1998—2001年间实施积极财政政策形成的赤字,有财力应对解决“三农”问题和推进基本公共服务战略构成的强劲支出压力,有能力不过度依靠发债来推进基础设施建设、提高城镇化率等。至为突出的是2006—2009年,财政收支增量年均超万亿元。而事实上,由于支出增长可逆性极小,如果财政年收入增量不过万亿,这段时期我国就会进入赤字高峰期。2010年我国财政收入增量又突破万亿,超收额近7000亿,假如中央财政增收额全部调入预算调节基金,那么,2011年中央财政可以在一定程度上减少赤字。反观发达经济体,2000年之后,财政收入增长率年均低于4%,财政支出扩张刚性反而强化,造成了不断扩大的财政收支缺口。目前,发达经济体选择压缩支出来缩小缺口,但这存在着人为抑制经济增长,进而造成财政减收,反而使财政收支缺口拉大的风险。
(作者为财政部财政科学研究所副所长)
责任编辑 周多多
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