随着深生社入了会重，土主大地义变使市革用场，制现经度行济房和体住地制房产改制税革度制的不均的断发缺陷越来越明显。无论从建立完善税制体系和地方财政收入体系，还是从政府调控房地产市场和调节贫富差距的需要来看，改革和完善我国的房地产税收制度已刻不容缓。

一、房地产税制改革的必要性与紧迫性

我国的房地产税制度建设始于建国初期，1951年中央人民政府政务院颁布《城市房地产税暂行条例》，1986年以后，实际执行中主要是针对外资企业和个人执行，一些税制要素的规定并没有执行的条件。1986年和1988年颁布《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》，适用于内资企业和个人的房产税和城镇土地使用税相继开征，自此形成了内外有别的两套房地产税收制度。突出特点是按照房产、土地分别设立税种，土地使用税按占地面积和固定税额计算征收，房产税按原值作一定扣除后依率计算征收。

目前的房地产税收入规模虽然逐年增长，但由于房地产税制的陈旧，征税范围的局限和计税依据缺乏弹性，税收收入无法反映房地产的市场价值，不能随着房地产的增值相应增加，在地方政府税收中的比重变化不大，还没有成为地方基层政府的主要财政收入来源。

最近几年，我国房地产市场非常活跃，一线城市的房地产价格基本上每年以两位数的增长速度上涨，过快上涨的房价已成为全民关注的一个社会经济问题。房地产行业的泡沫成为政府宏观调控最关注的问题之一。当政府运用财政货币政策对房地产市场和价格进行调控时，明显感到现行房地产税收制度成为了政策工具的“短板”，不能有效发挥税收抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置的作用。改革开放30多年来，我国曾经进行过两次大的税制改革和调整，主要是对增值税、所得税（流转税类和所得税类）等主体税种进行了较大幅度的改革。对非主体税种，尤其是房地产税，虽然也进行了补充和调整，但是总体上改革和完善程度滞后于主体税种。因此，在目前进行的第三次税制改革中，应加大非主体税种的改革力度。

二、准确理解房地产税制改革

2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”自这一决定公布，房地产税制重大改革开始启动和推进。

需要特别说明的是，在房地产税制改革的过程中，曾提出“物业税”的概念，笼统地讲，物业税就是房地产税。但是在对物业税的理解上，舆论已经将物业税扩展为房地产这个行业所涉及的各种税收和收费（甚至包括土地出让金），所以客观上物业税就与房地产税有了区别。房地产税是指对房地产保有环节征收的一种财产税，我们现在进行的房地产税制度改革就是针对现行的房地产税制度，即目前实行的两个税种——城镇土地使用税和房产税，进行合并和税制要素的调整，改革之后这两个税种要合并成一个税种——房地产税。至于物业税涉及的其他问题，目前房地产税改革并不涉及，所以也就不再使用物业税的说法。

三、房地产税制改革的进程

从2003年开始，财政部税政司和国家税务总局财产和行为税司（原地方税司）就着手研究和推进房地产税改革工作。在研究和起草新的房地产税制度框架的同时，最为重要的就是研究和试点新房地产税的征收管理工作。2004年10月，财政部和国家税务总局开始在北京、深圳、南京、重庆、丹东、吴忠等6个城市进行房地产模拟评税试点工作，取得了房地产税改革的第一手经验和资料。2007年9月，又启动了大连等4个地区的评税试点。

在上述试点过程中，模拟评税实行的是“空转”。试点中发现模拟评税的技术成果可以直接用于解决“二手房”契税征收管理中的“阴阳合同”产生的税收流失和税收不公平问题，所以将模拟评税试点成果又直接应用于“二手房”交易的契税征收。也有一些城市是直接从“二手房”征收契税改革开始的，之后再进行模拟评税工作。无论是模拟评税试点还是征收“二手房”契税改革，两者都是按照市场价值对房地产价值进行评估，这就为房地产税制度改革奠定了重要、关键性的基础。

2010年以来，各个试点城市先后建立了房地产税的评税系统，包括评税的计算机软件操作系统和数据库，为房地产税制改革的实施提供技术支撑。

四、房地产税制改革的主要内容与难点

新的房地产税将把按土地和房产分别设置的两个税种统一为一个房地产税种，土地和房产作为统一的课税对象。主要内容包括：改革计税依据，根据社会主义市场经济体制改革的要求，将现行房地产税制实行的房产按照原值扣除一定比例作为计税依据、房产使用土地按照面积作为计税依据，改革为按照房地产市场价值作为计税依据。为此，需要解决房地产税收的评税技术，确定评估机构和征税机构。计税依据的改变使得税率也必须进行调整。同时，征税的范围应由经营性房地产扩大到居民住宅房地产。

房地产税制改革的难点主要可能集中在两个方面：一是房地产计税依据的评估工作，其中包括评估的技术性工作、评税机构的设置以及评税工作的组织机制问题。二是如何对居民住宅房地产征税，包括纳税人的确定、计税依据和免征额的标准等。经过调研发现，这两个难点有着密切的关联。仅对经营性房地产征税的改革难度相对小得多，评税的技术和组织机制问题比较好解决；难点集中在对居民住宅征收房地产税，而这个关键之点的解决将涉及行政管理体制和税收管理体制的调整问题，解决难度较大。

在研究和起草新的房地产税制度框架的同时，最为重要的就是研究和试点新房地产税的征收管理工作。

五、积极推进房地产税制改革的几点建议

（一）房地产税制改革应该引起各级政府的高度重视

从计划经济延续下来的观念是，政府往往重视与生产和流通有关的增值税、营业税等间接税税种，相对忽视财产税等直接税税种。随着市场化进程的推进，与收入和财产相关的直接税将成为更加重要的税源，这样的税制体系结构变化在国际上是有规律可循的。房地产税是地方政府财政稳定可靠的收入来源，尤其可以作为基层地方政府财政收入的主要来源。因此，不论从完善我国地方税制体系的角度，还是从进一步完善中央与地方财政关系角度来看，都需要各级政府高度重视房地产税制的改革。

另一方面，目前我国房地产市场的稳定性较差，这与房地产税制的不完善有一定的关系。从经济全球化角度看，我国房地产税制的不完善，尤其是住宅房地产税收制度的缺位，客观上会吸引国际和国内投机资本投资购买房地产，使得在城镇化进程中日益扩大的对城镇房地产的需求进一步扩张，形成长期的房地产市场供给小于需求、房地产价格持续性快速上涨的状况。所以，无论是着眼于短期的宏观调控，还是中长期的房地产市场建设，各级政府都应该关心房地产税制的改革和建设。

（二）改革需要逐步推进

尽管目前房地产税制改革十分迫切，但是根据我国国情、税收征管水平和能力，房地产税制改革只能分步实施。建议先改革经营性房地产税收制度，再推进对居民住宅征税。因为经营性房地产目前是征税的，只是计税依据需要改革，先对经营性房地产实行新的房地产税，条件可能更为成熟。

同时，在对居民住宅房地产征税问题上要加强舆论宣传，使公众对房地产税改革有一个正确的认识。建议政府相关主管部门定期公布改革的进度，加大透明度，赢得公众的理解和支持。

（三）加强政府各部门之间的协调

在房地产税制改革中，各政府部门的信息共享以及部门之间的协调非常重要，尤其是土地和房屋管理部门与税务机构之间的信息共享至关重要。建议借鉴香港政府的做法，在政府各部门的职责规定中，明确规定各部门之间信息共享的职责，对违反职责规定的部门予以行政处罚。

（四）加快房地产税征收管理的信息化建设

目前税务机构的信息化建设已有了一定基础，为房地产税改革后的征收管理提供信息化服务的硬件条件已经具备。下一步，应加快软件的建设，同时带动地方政府建立城镇的GIS地理信息系统，以及推动评估机构的批量评估技术的运用。

（五）对居民基本自用居住的住宅免征房地产税

我国的重要国情是土地实行公有制，这与许多开征房地产税的国家实行土地私有制的国情不同。从这点出发，中华人民共和国的合法公民都应该享有一份住宅土地的使用权。因此，与一些国家对住宅普遍征收房地产税（或者称为财产税）不同，我国对合法公民在这份土地上所拥有的房产应该考虑实行公民住宅免税待遇。如果这个原则可以确定的话，还需要实际确定居民自住住宅免税的具体标准，超过这个免税标准的住宅原则上都应该缴纳房地产税。

（作者为国务院发展研究中心研究员）

责任编辑 张蕊