时间:2020-01-21 作者:王一中 (作者单位:浙江工贸职业技术学院)
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摘要:
美国以地方政府为主导,通过发行地方收入债券,成功地应用市场机制解决公共事业项目资金来源,其由发行主体、投资者、交易机构、评估机构、金融担保公司组成的发行组织结构,保证了债券安全性效益性。目前我国正处于地方债券发行的初始阶段,如何科学发展地方债券活动,是摆在我们面前的一个需要及时解决的现实问题。
一、美国地方收入债券制度概要
(一)收入债券的特性。美国地方债券是凭地方公共机构的信用来发行的,主要分为两种,一种是政府负完全责任的一般财源保证债券,另一种是政府设定的特定财源保证的收入债券。一般二者发行额比例为1:2。由于美国法律规定一般财源保证债券需要得到当地居民投票表决,所以受到一定限制,因此收入债券成为地方发行债券的主流。债券发行方式分为招投标竞争和协商包销两种方式,协商包销方式目前占发行量80%左右。
收入债券是美国债券市场上一种重要的地方政府债务融资工具。收入债券的发行人包括州及地方政府,以及它们的代理机构或授权机构。之所以称之为收入债券是因为这种债券是由政府公用事业的收入来担保的,确切地说是由发债资金投资的项目所产生的收入来担保的。收入债券的信用基础是从债务融资的公共...
美国以地方政府为主导,通过发行地方收入债券,成功地应用市场机制解决公共事业项目资金来源,其由发行主体、投资者、交易机构、评估机构、金融担保公司组成的发行组织结构,保证了债券安全性效益性。目前我国正处于地方债券发行的初始阶段,如何科学发展地方债券活动,是摆在我们面前的一个需要及时解决的现实问题。
一、美国地方收入债券制度概要
(一)收入债券的特性。美国地方债券是凭地方公共机构的信用来发行的,主要分为两种,一种是政府负完全责任的一般财源保证债券,另一种是政府设定的特定财源保证的收入债券。一般二者发行额比例为1:2。由于美国法律规定一般财源保证债券需要得到当地居民投票表决,所以受到一定限制,因此收入债券成为地方发行债券的主流。债券发行方式分为招投标竞争和协商包销两种方式,协商包销方式目前占发行量80%左右。
收入债券是美国债券市场上一种重要的地方政府债务融资工具。收入债券的发行人包括州及地方政府,以及它们的代理机构或授权机构。之所以称之为收入债券是因为这种债券是由政府公用事业的收入来担保的,确切地说是由发债资金投资的项目所产生的收入来担保的。收入债券的信用基础是从债务融资的公共项目中的收费或征税,债券的发行人以经营所融资的项目而取得的收入作为债券持有人的抵押。只要发债收入所投资的项目能够产生预期的经济效益,那么收入债券的偿付将是有保障的。
收入债券具有免税特性。为了鼓励民间资本投入公共事业、支持地方政府发展机场、港口、公共交通、社会福利、地区建设、扩大就业等项目,美国一般对地方收入债券利息收入免税,而私人项目债券的利息收入则被征收联邦所得税,且实行累进制税率。
(二)收入债券的主要类型。在美国,收入支持债券种类繁多,能收费、有收入的公益项目都可以发行债券融资,包括:自来水、下水道、供电、天然气、高速公路、桥梁、隧道、公共交通、港口、机场等公共设施;医院、养老院、公立和私立大学、私立中小学、博物馆和其他非盈利性机构;低收入家庭建筑、首次购房、复员军人住房等福利项目;工业发展特区、污染控制处理等项目以及来自烟草诉讼案结案的收入等等。一般来说,属于政府基本职能、社会大众必需项目(如水、电、公路等)的收入支持债券信用评级较高;而受经济周期性影响较大、需求弹性较大、政府支持力度确定性不稳项目(如博物馆、工业发展特区等)的收入支持债券信用评级则较低。如果该项目失败,政府可以停止偿还本息,也可以委托第三方保险机构投保,保证在合同范围内给予偿还。
二、地方收入债券发行组织构成
(一)发行主体(项目主要责任机构)。美国地方收入债券的发行主体是除了政府以外的非营利组织和特定公共事业机构。根据发行主体运营收入、本利偿还计划,由地方政府出面发行,政府要扣除发行费用,发行规模也要根据该主体的信用能力和市场环境而定,通常要进行信用评级、质询、履行各种手续。此外,为了得到当地居民支持,发行前各种各样的推介宣传会议也频频召开。
(二)投资者。一般投资者要对项目完成风险、发行计划的承诺、项目年数、发行主体经营能力、保证种类和进展程度进行分析评估,并在发行和运营中对财务风险的保全进行监督,如果不能得到预期效益,可以决定中途变卖手中债券。
(三)交易机构(证券公司、投资银行)。如同金融产品一样,证券公司、投资银行承担了地方收入债券发行的承销工作,对大额债券可以组成银团承销。此外,证券公司、投资银行也是证券交易主体。
(四)评估机构。为了避免投资者产生大的风险,增加投资信心,设立了相应专业评估机构。评估机构对发行主体社会资本进行整体等级评估。对债券各种因素依据法律法规、相互关联程度、收入计划、负债依存度等综合因素进行考核,授予相应级别信用水平等级。由于债务关系的实质是一种信用关系,因而对收入债券的信用风险进行分析就成为收入债券发行和投资之前的一个重要环节。收入债券的风险主要在于违约风险,美国地方政府也存在着破产的可能性,为了确定收入债券的信用程度,美国通常由商业评级公司为地方收入债券评定信用等级。
(五)金融担保和保险公司。为了保证到期顺利偿还地方收入债券的本金和利息,许多民间金融公司参加了担保活动,这些担保公司担保额占地方收入债券发行额的比率逐渐上升,2003年开始超过50%。目前在美国债券市场上,有十多家专业收入债券保险公司,并成立了行业性组织“金融担保保险协会”。
(六)信息公开透明。在债券发行时,要公布发行公开计划书,同时也要公布发行参与组织机构资信水平,发行后要不断公布财务报告。
三、对我国收入类地方债券发展的现实应用价值
国际上普遍公认实施美国的地方收入债券制度可以进一步扩大地方财源,运用市场机制解决公共事业投资的长期非经济性和非效率性问题,并且使地方债券实现品种多样化,满足不同财政政策的需要。我国为应对国际金融危机,加大了刺激经济的中央财政投资力度,但是往往地方配套资金是发展的瓶颈;地方大专院校为了扩大招生,目前完成的校园固定资产投资,已经到了偿还银行贷款的高峰期;地方公立医院的医疗制度改革,也需要大量的地方投资,地方也不可能长期依靠土地财政,现在面临着一系列复杂而现实的地方资金来源问题。目前可以从下面几方面入手:
(一)明确债券性质。我国目前实际上无论是发债主体,还是资金用途,由国家发改委审批、在机构投资者间发行的部分地方市政债券与美国的收入类债券非常近似。但是我国并没有明确提出地方政府收入债券的概念,而是笼统地把它们跟一般意义上的公司债发行混在一起。这种做法,既不利于对地方政府发债的总体规划,也不利于对不同类型债券的专业化管理。地方政府债券与公司债券本质大不相同,前者存在的根基是政府信用,后者凭借的是企业信用。公司债券违约后,债权人的利益可通过法定的破产程序,从破产企业的清算资产中得到保障。而对于政府债券的债权人来说,由政府承担债券责任,可以保障债权人的合法利益。如果按照企业债券对地方公共基础设施债券进行管理,当地方公共基础设施债券发生违约时,按照我国《破产法》的规定,作为发行人的各类融资中介公司应当通过破产清算来偿还债务,但事实上由于其特殊的地位和性质,此类发行人又很难破产,要解决这其中的诸多矛盾,最理想的出路就是开放地方政府发债的禁区,从法律上严格划分公司债券与政府债券的界限。
(二)引入收入类地方债券。收入类地方债券不以政府的财政收入为直接担保,而只以所建项目本身的收益来偿还债务,风险更小,在我国推行的可行度更高。目前,我国地方政府所有的一般责任债在理论上都是中央政府的或有债务,因此,在我国发行地方政府一般责任债券还需要经过一个较为漫长的行政体制和财政体制的演进演变过程。但是,由于收入类地方债券从理论和实践操作中都存在发行主体以发债项目为底线进行破产清算的可能性,因此,我国地方政府发债的探索应该从收入债券开始。
(三)建立对地方债券的综合监管体系。首先,中央应改革行政审批制度,指导地方政府(省市级)逐步建立收入类地方债券的法律和监管框架。应指导地方政府(省市级)逐步建立收入类地方债券管理的法律法规,建立地方政府债务的违约保障制度以及责任追究与处罚制度。其次,各省应制定并出台一整套适合本省市情况的具体的债券管理法规和制度,并探索组建地方债务管理的专门机构。明确地方政府与融资中介公司、担保机构之间的责权利关系,切断债务负担向地方财政不合理转移的渠道。此外,健全的债券市场本身就具有对债券微观运行进行规范和约束的功能,应充分发挥债券市场对收入类地方债券的微观管理的作用。
责任编辑 张蕊
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