时间:2020-01-21 作者:周顺明
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摘要:
行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分,是国家机器运转和政府履行公共服务职能的物质基础,也是社会管理和事业发展的重要保障。2009年以来,湖北省积极探索制定资产管理标准化规范,完善资产管理信息系统,深入推进资产管理的科学化和精细化。但随着改革的不断深入,实现资产绩效管理、将资产管理与部门预算相结合等问题日益凸显,应该重点关注和研究。
(一)关于如何实现资产绩效管理的问题
资产绩效管理是以结果为导向,通过目标责任制的建立确保资产管理既能满足部门实现职能目标,又能节约成本、降低消耗、提高效率。由于缺乏有效的绩效管理机制,导致资产配置不合理,资产结构与分布不科学,公共资源浪费严重等问题。因此,开展资产绩效管理研究很有必要。通过建立行政事业资产绩效评价机制,推动绩效考核结果与资产配置挂钩,从而提高单位资产的使用效率,优化财政预算的配置绩效,为逐步实现预算绩效管理奠定基础。对于财政部门来说,首先,应设计可量化的资产绩效考核指标体系。其中,如何量化资产的社会效益是设计中的难点,不仅要关注所购建资产是否符合提供公共服务的需要,更要关注购建资产是否充分为单位职能的实现或事业的发展提...
行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分,是国家机器运转和政府履行公共服务职能的物质基础,也是社会管理和事业发展的重要保障。2009年以来,湖北省积极探索制定资产管理标准化规范,完善资产管理信息系统,深入推进资产管理的科学化和精细化。但随着改革的不断深入,实现资产绩效管理、将资产管理与部门预算相结合等问题日益凸显,应该重点关注和研究。
(一)关于如何实现资产绩效管理的问题
资产绩效管理是以结果为导向,通过目标责任制的建立确保资产管理既能满足部门实现职能目标,又能节约成本、降低消耗、提高效率。由于缺乏有效的绩效管理机制,导致资产配置不合理,资产结构与分布不科学,公共资源浪费严重等问题。因此,开展资产绩效管理研究很有必要。通过建立行政事业资产绩效评价机制,推动绩效考核结果与资产配置挂钩,从而提高单位资产的使用效率,优化财政预算的配置绩效,为逐步实现预算绩效管理奠定基础。对于财政部门来说,首先,应设计可量化的资产绩效考核指标体系。其中,如何量化资产的社会效益是设计中的难点,不仅要关注所购建资产是否符合提供公共服务的需要,更要关注购建资产是否充分为单位职能的实现或事业的发展提供了最大价值化的服务。其次,要采集与资产管理绩效相关的信息,对不同类别的资产制定不同的配置标准、使用效率、处置要求等方面的指标,将资产绩效管理落到实处。最后,要理清资产绩效管理与预算绩效管理的关系,解决好利用资产绩效管理结果的问题。资产绩效考核的最终目的是要充分利用考评结果,促进财政预算编制、资产管理、政府采购等相关环节的改革与发展,但在实际操作中,却常常被忽视。
(二)关于资产管理与部门预算有效结合的问题
资产管理与部门预算有效结合的关键在于解决信息不对称问题。资产预算主要包括两部分内容,一部分是通用资产的预算,指满足单位日常公务运行的资产购置;另一部分是项目资产的预算,指纳入项目支出的资产购建。2008年以来,湖北省已连续两年开展了新增资产配置预算的审核,重点审核了试点单位的通用资产预算,但项目资产审核却遇到一些问题。一是项目资产审核未与后期的绩效评价很好地结合。对于前期的项目评审工作,资产管理信息系统可为其提供必要的支撑,资产软件可显示同类新增资产的存量及使用状况,结合资产配置标准能够发现项目中存在的超标资产。但对于项目后期的绩效评价工作,由于缺乏全面的资产管理绩效评价体系,目前尚无法将资产管理效率与预算安排直接挂钩,难以形成对资产管理行为的有效约束。二是由于未关注项目资产的使用效率,不能科学地确定资产配置方式。项目资产金额一般较大,在审核中没有关注项目资产使用频率,造成行政事业单位资产购建中重复建设、共用共享程度低的问题比较突出。因此,如何充分利用管理手段获取充足的资产信息是从源头上防止出现大量闲置资产、提高资产配置效率的关键。
资产管理与部门预算有效结合的难点在于建立完善的资产配置标准体系,资产配置审批必须建立在规范标准的基础上。目前,湖北省财政厅已制定了党政机关公务用车标准、房屋购建配置标准、通用设备配置标准等,并已初步拟定了事业单位公务用车标准。2010年,湖北省下发了《关于征集省直部门行业资产配置标准的通知》,从省直十几个具有行业特点的部门征集了房屋、车辆、通用设备、专用设备等资产的配置标准,目的是进一步修订完善已有标准,提高配置标准的科学性。事实上,行政事业单位人均占有资产状况并不是衡量资产分布是否合理的最佳指标,真正能衡量资产配置是否合理的是单位资产的绩效状况。因此,如何从理论上找到突破口,通过对单位资产使用绩效进行科学评价来完善配置标准体系是一个难点。
资产管理与部门预算有效结合的核心在于建立激励机制。资产管理中常常会陷入一种误区,偏重于完善制度、规范流程来约束单位的行为,而忽视了与单位间的互动。事实上,资产配置的主体可以是财政部门或主管部门,也可以是行政事业单位自身,资产管理工作从“入口”到“出口”都更有赖于单位自身的管理理念及管理手段创新。比如,资产管理与预算管理相结合,并非仅仅表现在财政部门对于单位报送的资产预算的审核上,更重要的是需要推动单位树立绩效理念,根据职能需要和资金可能来申请配置资产,从某种程度上来讲,在配置环节,单位更清楚自身需求。因此,如何建立科学的激励机制,调动单位管理资产的积极性,科学合理地配置资产,是一个核心的问题。
(三)关于行政事业单位所属企业类国有资产管理的问题
从现行制度来看,除金融类资产外,由财政部门直接管理的行政事业单位所属企业类资产主要包括行政单位未脱钩经济实体、企业化管理事业单位、事业单位投资兴办企业以及转制后的文化企业所有的资产。在2006年财政部组织的全国行政事业单位资产清查工作中,以上企业资产并未列入清查范围,因此,目前的行政事业单位资产管理信息系统中缺少这部分国有资产的基础数据,其管理游离于财政监管之外。比如在事业单位投资兴办企业中,事业单位对外投资的资金来源限制、投资兴办企业增资扩股的申报流程、对外投资国有股权的确立、投资收益确认、投资风险控制等都亟待明确。将这类单位的资产纳入监管范围,是完善国有资产管理体制的重要内容。
党的十七大报告指出,要“完善各类国有资产管理体制和制度”。行政事业资产是其中重要的组成部分,下一步,应加大力度,开拓思路,不断探索行政事业资产管理模式,创新管理方法,全面提高行政事业资产管理水平。
(一)进一步深化改革,完善行政事业资产管理体制
应继续深化改革,树立服务、绩效和法治的理念,从国家法律的层面尽快理顺行政事业单位国有资产管理体制,进一步明确财政部门是各级政府行政事业单位国有资产管理的职能部门,明确各部门、单位对资产使用、管理的权限和责任,建立政府统筹、财政主导、分级管理、统一产权、分类委托的资产监管体系,保证各项资产管理工作的顺利开展,统筹推动行政事业单位资产管理改革。
(二)进一步创新理念,建立绩效化的资产管理模式
进一步创新机制,建立绩效化的资产管理模式,将资产管理和使用绩效纳入到对部门单位的考评体系中,充分运用资产配置预算和统计报告,对资产管理效率进行定期考评。将资产绩效考核结果与单位新增资产预算安排挂钩,按资产使用绩效来配置资产,有效约束和激励单位提高管理效率,促进资产的高效利用。
(三)进一步加强监管,建立高效的资产管理体系
一是实行统一管理,优化配置效率。将原来分散到各行政事业单位的国有资产产权实行集中统一管理,由财政部门代表政府拥有所有的行政事业单位资产,行政事业单位对其使用和占有的资产不再享有处置和收益的权利,从而彻底改变资产分配不合理、单位间苦乐不均的问题,提高资产配置效率。二是实行精细管理,提高使用效率。充分利用资产信息系统,规范资产管理流程,对资产的配置、使用、处置、收益、清查、统计等内容实行全过程监管,实时掌控单位资产的存量、增量情况,为编制和审核部门预算提供参考。对资产使用状况实行动态监控,为资产的调剂、更新和处置提供全面准确的信息。并通过完善资产信息披露制度,建立群众参与、公开透明的监督制约制度。
(四)进一步创新机制,建立市场化的管理方式
一是尽快修订行政事业单位财务会计准则,推行权责发生制的会计核算办法,对固定资产计提虚拟折旧,以便真实反映固定资产价值和行政事业单位提供公共产品和公共服务所耗费成本状况,解决公共服务成本不清晰的问题。二是充分发挥市场在资产配置、使用和处置中的作用。将资产配置纳入公开、透明的政府采购体系,运用市场竞争机制降低资产形成成本。对建购成本过高且不易流动变现的资产采取租赁或购买服务的方式,降低资产的运营成本。建立资产交易和租借市场,对闲置资产进行合理调剂,资产处置实行公开拍租、拍卖,以实现处置收益的最大化。
(作者为湖北省财政厅副厅长)
责任编辑 张蕊
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