烟叶税是对纳税人收购烟叶（包括晾晒烟叶、烤烟叶）所课征的税种，其实质是对烟叶种植和生产进行课税，与对卷烟等烟草制品征收的增值税、消费税一起，构成对烟叶和烟草制品的多重税收调控体系。

在烟叶收购环节课税的传统由来已久。在1994年之前，对烟叶收购征收的是产品税和工商统一税。1994年进行的税制改革，取消了产品税和工商统一税，将原农林特产农业税和原产品税与工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为统一征收农业特产农业税（简称农业特产税），由此将烟叶收入纳入了农业特产税的纳税范围。2004年，随着农村税费改革的深入，国务院决定取消对烟叶之外的其他农业特产品征收的农业特产税，并于2006年4月28日发布并实施了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》，对烟叶收购课征烟叶税。至此，烟叶税有属于农业税范畴变为商品税。

一、开征烟叶税的意义和成效

在停止对烟叶征收农业特产税之后，开征烟叶税的主要目的在于缓解地方尤其是烟叶产区地方政府的财政压力。

从全国范围的烟叶税收入来看，烟叶税的收入意义并不大。2007年全国烟叶税收入只有474986万元，占同期地方税收收入的比重仅为0.27%。从分省情况来看，除了云南省和贵州省的烟叶税收入占其税收收入的比重分别为5.54%和3.1%之外，其余省份的烟叶税收入占其税收收入的比重均不足1%。随着对烟草行业的控制愈加严格，可以预见的是，未来烟叶税收入也不会有太大的增长。

然而，对一些基层政府来说，烟叶税及之前的烟叶特产税却是其一个重要的财政收入来源。我国的烟叶种植主要分布在西部和边远地区，据统计，全国510个种烟县中有185个县属国家扶贫开发重点县，其他有相当一部分属省级扶贫县。这些地区的经济发展相对落后，工业基础薄弱，在农村税费改革后，基层政府的财力受到了很大的削弱。从省以下的财政体制来看，之前的烟叶特产税收入全部划归县乡财政，在当地财政收入中占较大比重。改征烟叶税后，这一财政收入分配体制仍保持不变，这有助于保持地方政府财政收入稳定，缓解地方财政的压力，进而推进当地公共事业的开展和经济发展。

二、现行烟叶税制度存在的问题

尽管烟叶税的开征在增加地方财政收入方面发挥了重要的作用，但烟叶税也存在着种种弊端，对国民经济和社会发展产生了诸多不利影响。事实上，取消烟叶特产税，并非只有开征烟叶税一种替代选择，除烟叶税之外，还有两种可供选择的方案：一是在消费税税目中增加“烟叶”子项目，二是适当提高卷烟消费税税率。这两种解决方案，都可以做到烟叶收购税收不减少，并通过中央财政转移支付对地方财政进行弥补，使地方财政收入不减少。然而，为了调动县乡政府支持、扶持烟叶种植的积极性，保持改革的平稳过渡，最终选择了开征烟叶税的方式，这使得烟叶特产税所导致的种种问题在目前仍然存在。

1.烟叶税的税负转嫁问题加重了烟农负担。虽然烟叶税是向收购烟叶的烟草公司征收的，烟农并不直接负担税收。但是，由于我国实行的是烟草专卖制度，烟叶是由烟草公司按照不同等级、以不同的价格垄断收购的，烟农几乎没有任何参与定价的权力，这使得烟草公司可以通过调低收购价格等手段，将烟叶税的税负全部或部分转嫁给烟农。而另一方面，随着农业税的取消，粮食直补、良种补贴和粮食保护价格收购等政策的实施，农民种粮负担逐步减轻，烟农与非烟农之间的税负不平衡现象越来越严重，烟农比较收益要远远低于非烟农。

2.烟叶税导致了部分地方政府行为扭曲。由于烟叶税归属地方财政，烟叶生产数量与地方财政收入紧密相关。在一些地方，烟叶税筹集的税收收入成为当地政府财政收入的主要来源。政府为了财政利益，往往会对烟叶生产和流通进行行政干预，一方面鼓励农民种烟，甚至强迫农民种烟，致使农民的经济自主权等基本权益受到损害；另一方面对烟草流通进行地方封锁，禁止烟草的跨地区流通，客观上割裂了各地的烟草市场流通格局，制约了烟草行业的健康发展。

3.烟叶税的存在不利于烟草控制工作的开展。2003年世界卫生组织公布了《烟草控制框架国际公约》，我国已经正式加入这一公约，无论是作为缔约方的法律义务，还是出于大国责任，我国都需要在公约规定的时间内，采取种种有效措施，逐步减少烟草种植面积和烟草消费。而如前所述，现行烟叶税的存在，却激励地方政府为增加地方财政收入千方百计地扩大烟草种植数量，这显然与烟草控制的目标背道而驰。

三、下一步改革方向

烟叶税虽然是个小税种，但其改革却是牵一发而动全身。从上述分析来看，改革烟叶税，目前最迫切的是要理顺烟草业发展和地方财政的关系，同时降低农民的负担，维护农民的基本权益。

1.取消烟叶税。取消烟叶税从根本上割裂烟叶生产和地方财政之间的内在联系，消除地方政府行政干预烟叶种植的动力。开征烟叶税的主要目的是鼓励地方政府支持烟叶种植，但是随着我国产业结构的优化调整、经济社会的发展、农村综合改革的深入开展以及人们对吸烟危害性认识更加清醒，对这一问题的认识要有个根本性的转变。为了确保取消烟叶税的成功，地方政府的财政压力也需要加以考虑。为此，可相应提高卷烟消费税的税率，并由中央财政通过转移支付的方式，向财政减收地方政府给予相应的补助。由于烟叶税的财政收入并不多，中央财政的转移支付完全可以弥补这一损失。

2.改革烟叶定价机制，保障烟农利益。现行烟叶收购价格制度最大限度地保护了烟草公司的利益，使得烟农利益受到极大损害。改革烟叶收购价格制定机制，逐步放开烟叶收购价格，可先参照国际市场价格，将烟叶收购价格提高到合理水平，最终向市场化转轨，实现烟叶的市场化定价，使烟农直接受益。

3.鼓励烟农成立专业协会组织，增强烟农的市场地位。与烟草收购公司相比，分散的烟农在经济上处于弱势状态。为了维护烟农的权益，应鼓励烟农成立各类专业协会组织，增强烟农的市场主体地位，在烟叶生产和销售上拥有更大的话语权。另一方面，各类专业组织的成立，也可以促进烟叶生产的组织化，降低烟农的劳动强度，提高经济效益。财

责任编辑 张蕊