自1986年我国加入亚洲开发银行(以下简称“亚行”)以来,共利用亚行技术援助赠款约3.3亿美元。按累计总量计算,我国已成为亚行技援赠款的第一大使用国。二十多年来,亚行通过提供政策咨询和能力建设技术援助(PATA/ADTA),针对我国宏观经济、交通运输、财政金融、能源水利等领域,提出了很多具有重要参考价值的政策建议,为加强各级政府能力建设提供了很多支持,在推动我国重要领域和关键环节的体制、机制创新方面发挥了积极的作用。
我国与国际金融机构开展技援项目合作并非为单纯地引进优惠资金,而是希望借助国际金融机构平台引进有针对性的专业知识和管理经验。为最大程度地发挥外部资金和知识的双重推动作用,财政部始终强调在技援项目实施中坚持“出政策、出战略、出方案、出机制”的原则,着重抓好三方面工作:一是明确项目设计目标。将结果导向的观念贯穿于项目执行的全过程,始终把实现子项目目标作为项目实施的中心任务。二是严格质量控制。从项目设计、计划实施到成果评估等各个阶段,充分利用内部和外部资源进行全面有效的质量控制。三是加强后期成果的应用和推广。项目完成、成果产生之后,要确保有足够的后续措施,使研究成果真正应用于工作实践、应用于政策的制定与实施之中。
“十一五”期间,亚行政策咨询和能力建设技援项目设计配合我国“十一五”规划的实施,广泛涉及交通、能源、水利、金融、卫生、扶贫、法律等领域,重点关注经济社会发展中的热点和焦点问题;项目实施受到政府相关部门高度重视,管理科学规范。2005—2009年期间,共有88个技援项目顺利完工,并取得显著成果。其中部分项目的研究成果已得到实际应用,对促进有关行业的政策改革以及地方发展战略优化发挥了积极的促进作用。
1.充分发挥“资金+知识”的双重推动作用,在一定程度上促进了各级政府管理理念创新和治理能力提升。如2004年水利部实施的“洪水管理战略研究”项目,在设计上从我国的基本国情出发,参考国际洪水管理的理念与实践,选择6个典型省份开展案例研究,提出从工程性防洪管理为主转向工程和非工程措施兼顾的洪水综合管理,制定了适宜不同区域的洪水管理实施战略,并提出了相应的行动计划。此项目推动了我国防洪工作从洪水控制向洪水管理的战略思路转变,项目出版物《中国洪水管理战略研究》、《洪水管理参考手册》中阐明的洪水管理理念已为各级水资源行政主管部门与防汛指挥部门所接受,行动计划中的多项建议,如修订有关法规、完善应急管理机制、强化应急响应能力建设、开展山洪灾害防治试点、加强城市防洪以及中小河流治理等已经成为政府的实施计划。作为项目成果的应用与推广,2008年亚行选择江西、湖南两省开展了洪水管理行动计划的试点研究,2009年又支持启动了“中国干旱管理战略研究”项目。
2.注重“务实”,直接服务决策,有力地支持了政策的形成和出台。如2004年国务院发展研究中心实施的“草原治理和减少贫困”项目,充分借鉴了其他国家在草原改良方面的成功经验和做法,基于深入的调研活动,指出“草原问题不是农牧业单一部门能够解决的问题,需要完善相关的农业政策和立法,从而改变造成水土流失的制度原因”。此项目调研的不少分析、结论和建议都直接为决策部门所采纳,包括2005—2007年中央关于农村政策一号文件中涉及生态建设和草原基础设施建设的相关内容、《关于完善退耕还林政策的通知》、《国家“十一五”规划纲要》、《2007年农业部关于加快推进草原家庭承包制的通知》,国家发改委关于完善退耕还林、还草政策的文件(延长对退耕农户补贴的年限),国务院扶贫办、国家统计局关于加强贫困检测体系建设的文件等,都体现了该项目研究成果对国家相关决策的影响。
3.关注市场化改革的重要领域和关键环节,推动了金融等方面的经济体制改革。如基于2004年第二批农村信用社改革省区试点工作,由内蒙古自治区人民政府金融工作办公室实施的“农村金融改革和小额信贷机构发展”项目,通过研讨会、许可竞标、培训、对话交流等多种形式的活动,全面推动了内蒙古自治区的农村金融改革,增进了政府部门对农村金融改革的理解和认识,相关经验促进了国家层面上农村金融改革制度的推出。在项目成果的影响和推动下,中国人民银行进一步扩大小额信贷试点范围,中国银行业监督管理委员会发布了一系列开展新型农村金融机构及小额贷款公司试点工作的政策文件。此项目采用的小额贷款竞标机制得到推广,相关政策改革持续影响着国家农村金融改革进程。
4.着眼经济社会发展的薄弱环节,在改善和保障民生方面起到了积极的促进作用。如2003年卫生部国外贷款办公室实施的“西部地区传染性非典型肺炎与传染病防治能力建设”项目,围绕基层传染病防治最薄弱的环节和能力,在云南、宁夏、青海和新疆等地开展了省(区)、市级传染病防治的参与式培训,项目成果以培训资料和联合培训班的形式广泛推广到西部8个省份的县级疾病预防控制中心和乡镇卫生院,增强了基层卫生人员的能力建设,对西部地区传染病防治产生持续的、深远的影响和作用。此外,该项目开发的健康教育资料已被教育部门确定为防病宣传材料并广泛使用。又如2006年人力资源和社会保障部实施的“农村进城务工人员就业服务”项目,针对目前我国农村进城务工人员在就业、培训和维权方面存在的潜在需求,在山东、四川和山西等农村劳动力流动数量较多、具有典型意义的三个试点城市开展调研,全面探索了农民工就业服务过程中涉及的各种问题,考察了农村进城务工人员在就业萌动、出门、进城和上岗等不同阶段对公共就业机构的服务需求。项目推出的职业图谱、实用光盘等就业服务产品,弥补了城市公共就业服务场所的功能空白。
5.有助于“十一五”规划目标的全面实现,并为更好地编制“十二五”规划提供了智力支持。如2004年国家发展和改革委员会实施的“小城镇发展战略研究”项目,基于中国特色的城镇化战略,深入探讨了促进小城镇发展的实现机制、支持手段、投资领域和为此要达到的战略目标。项目对“十五”计划实施的城市化战略进行了评估,提出了适用的小城镇发展战略和措施,为农村剩余劳动力创造就业机会提供了政策思路。又如2006年交通运输部实施的“农村公路发展战略”项目,旨在为“十一五”农村公路发展规划及相关政策提供借鉴,提出的多项政策建议,如将农村公路纳入养护管理系统,明确农村公路的法律地位、合理分配养护资金、采用合同养护模式等,在交通运输部出台的相关政策中均得已体现,并且在地方交通部门得到推广。陕西、吉林等省已经开展了农村公路的合同养护探索和推广,其他部分省份也开始进行相应的试点。项目出版物《农村公路养护技术手册》为地方交通主管部门制定本地区农村公路技术标准提供了依据,对推动我国农村公路持续、稳定、健康发展发挥了积极作用。财