时间:2020-01-21 作者:史耀斌
[大]
[中]
[小]
摘要:
调整经济结构是保持经济平稳较快发展、管理好通胀预期的重要结合点,是顺应世界经济技术发展新趋势、增强经济抗风险能力的必然要求,是转变经济发展方式的重大举措。党中央、国务院关于调整经济结构的重大战略决策给税政工作带来的不仅是挑战,更是难得的机遇。税收是政府宏观调控的有力杠杆和重要工具,要充分发挥税收的资源配置功能,积极发挥税收政策定点调控的优势,做好税制改革和税收政策调整的“加减法”,使之成为促进经济结构调整优化的助推器,为市场经济主体不断创造新的活力,为推进经济发展方式转变提供新的动力。
一、税收促进经济结构调整的理论分析
在市场经济条件下,市场是资源配置的基本方式,但政府具有不可替代的职能和作用。尤其在结构调整过程中,政府宏观调控的作用更加重要。因为结构调整具有一定的社会性,市场无法确定其长远发展方向,加之不完全的竞争市场、外部性、外溢性等因素的客观存在,结构调整过程就不得不考虑政府这只“看得见的手”。在政府这只“看得见的手”中,税收既是一部分社会资源的直接分配者,也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位,决定了税收的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配...
调整经济结构是保持经济平稳较快发展、管理好通胀预期的重要结合点,是顺应世界经济技术发展新趋势、增强经济抗风险能力的必然要求,是转变经济发展方式的重大举措。党中央、国务院关于调整经济结构的重大战略决策给税政工作带来的不仅是挑战,更是难得的机遇。税收是政府宏观调控的有力杠杆和重要工具,要充分发挥税收的资源配置功能,积极发挥税收政策定点调控的优势,做好税制改革和税收政策调整的“加减法”,使之成为促进经济结构调整优化的助推器,为市场经济主体不断创造新的活力,为推进经济发展方式转变提供新的动力。
一、税收促进经济结构调整的理论分析
在市场经济条件下,市场是资源配置的基本方式,但政府具有不可替代的职能和作用。尤其在结构调整过程中,政府宏观调控的作用更加重要。因为结构调整具有一定的社会性,市场无法确定其长远发展方向,加之不完全的竞争市场、外部性、外溢性等因素的客观存在,结构调整过程就不得不考虑政府这只“看得见的手”。在政府这只“看得见的手”中,税收既是一部分社会资源的直接分配者,也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位,决定了税收的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配,又包括对全社会资源的间接调节。因此,在结构调整过程中,税收政策往往可以起到导向性作用,在经济结构调整过程中应当大有可为。
第一,税收首先要保证市场机制对经济结构调整基础性作用的发挥。在充分发挥市场对资源配置基础性作用的前提下,总体上税收政策要促进生产要素的自由流动,要营造统一的税收制度环境推动各种市场主体公平竞争,在实现资源有偿使用制度改革的条件下发挥税收必要的调控功能,提高资源配置效率,促进产业结构优化和升级,实现经济发展方式的有效转变。
第二,税收要通过改变产品的税后价格从而改变产品的供求关系,进而影响经济活动的收益和成本的关系,并最终影响经济结构的调整和优化。具体而言,就是通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率的设定、税收优惠政策的实施等措施,使得不同的商品、不同的经济行为、不同的企业、不同的产业承担不同的税负,从而导致不同经济活动的原始收益或成本因差别税负而发生变化,最终对经济结构的演进构成影响。
第三,税收促进经济结构调整可以通过采取“加法”和“减法”相结合的差异化措施来实现。所谓“加法”就是采取限制性税收政策,对不符合国家产业结构升级的产业项目做出限制性的税收惩罚,以约束限制工艺技术落后、不符合行业准入条件、不利于产业结构优化升级需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品等,实现经济结构调整目标。所谓“减法”就是对符合国家产业结构升级的产业项目做出激励性减免优惠,引导节约资源、保护环境,推进自主创新的关键技术、装备及产品等发展,通过经济利益诱导生产要素的配置。
第四,税收主要是通过其政策工具引导生产要素的合理流动来促进经济结构的调整和优化。一是通过对专业劳动力和普通劳动力的差别税率政策,引导劳动力在劳动密集型产业(或地区)和非劳动密集型产业(或地区)之间的有序而合理流动,进而达到促进产业或区域结构调整之目的。二是通过内外资本税负水平的优化设计来降低局部税负水平,以形成区位税收洼地,导致国内和国外资本向该区域(或产业)流动,从而改变资本配置。三是通过对技术创新活动是否存在直接的税收减免及对技术创新活动所面临的风险是否有所分担,引导技术在不同产业、部门和区域之间的流动,进而达到调整结构之目的。
第五,税收作为财政政策的重要组成部分,可以在调整和优化经济结构方面发挥更大作用。市场经济中财政政策和货币政策是政府宏观调控的两大手段。货币政策主要是在保持货币稳定和控制经济总量等方面发挥作用,更多地是管总量。财政政策主要是在促进经济的增长、结构的调整、分配的调节方面发挥作用,更多地是管结构;财政政策通过发挥其目标定位准、针对性强、作用直接有效的优势,对经济发展的薄弱环节实施“点调控”,可以在调整和优化经济结构方面发挥更大作用。税收作为财政政策的重要组成部分,在促进产业升级、调整经济结构和优化生产力布局等方面有着独特而重要的作用。
第六,通过税率高低来影响重复建设的项目生产成本,进而达到控制重复建设的目的。市场经济中无论是政府投资、还是企业法人投资、自然人投资,都是要追逐利润的,都以投资效益的最大化为目标。投资者首先关注的是投资回收期和投资的回报率,而左右投资回报率的核心因素,就是投资成本的大小。如果围绕投资成本,依据项目建设的必要与否确定不同的税率,即对必要的重复建设实行低税率,以鼓励业主投资;对不必要的重复建设实行高税率,以使投资者在项目论证阶段看不到利润空间和回收周期,就会减少投资者对不必要的重复建设项目的利益驱动。
二、近年来税收调整经济结构的措施及成效
近年来,按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则和构建有利于科学发展的税收制度的要求,我国不断深化税制改革,基本建立了一个适应社会主义市场经济需要的税政统一、结构优化、税负合理、政策透明、调控有力的税制体系。在整个税制改革过程中,无论是统一内外资企业的所得税、全面实施增值税转型改革、成功实施成品油税费改革、有序推进消费税制调整,还是完善出口退税制度和资源税政策、不断推进车船税、城镇土地使用税、耕地占用税和房产税制度等地方税改革,都体现了鼓励结构调整和经济发展方式转变的制度安排。同时我国陆续实施了若干相机决择的税收政策,内容主要涉及鼓励企业自主创新和科技进步、资源能源节约,废物利用、环境保护、鼓励清洁生产、新能源开发和利用等方面。这些制度规范和政策调整对促进经济结构调整、加快转变经济发展方式发挥了一定的积极作用。
自2008年下半年以来,为应对金融危机造成的影响,我国根据宏观调控要求和经济形势发展变化,以扩大投资、刺激消费、稳定出口、调整结构为目标,将短期应对金融危机与长期促进经济发展方式转变结合起来,通过有增有减的税收制度安排和税收政策调整,以实施企业所得税新税法、增值税转型改革为龙头,不断出台并丰富完善了一系列结构性减税政策,这些政策的主要内容包括:
一是实施促进投资改善的税收政策。全面实施增值税转型改革,转型改变了试点时“增量抵扣”的做法,允许一次性全额抵扣,降低了企业的投资成本,提高了企业投资固定资产的积极性。在转型改革的同时,降低了小规模纳税人的划分标准和增值税征收率,鼓励机器设备投资和小企业发展,促进了企业技术进步和产业结构调整。对地震灾区实施税收优惠,减轻受灾地区企业和人民群众的负担,增强灾区人民生产自救能力,支持灾区恢复重建。
二是实施扩大消费需求的税收政策。在两次提高了个人所得税工薪所得减除费用标准的基础上,暂免征收储蓄存款个人利息所得税,对证券市场个人投资者取得的证券交易结算资金利息所得暂免征收个人所得税。继续实施鼓励下岗失业人员从事个体经营及企业吸纳下岗失业人员的税收优惠政策。对小排量乘用车减半征收车辆购置税。对个人购买住房实行契税、印花税、土地增值税优惠政策,并适时放宽了个人转让住房减免营业税的优惠条件。
三是实施鼓励进出口的税收政策。在调低或取消“两高一资”增值税出口退税率的同时,2008年下半年以来,先后7次提高了轻纺等劳动密集型、机电产品等劳动密集型、科技含量及附加值较高产品的出口退税率,适时下调了部分能源资源产品、原材料、关键零部件等的进口关税税率,并坚持对“两高一资”产品取消出口退税政策这条底线不放松,优化出口产品结构,推动外贸出口的可持续发展。
四是实施推动结构优化的税收政策。实施燃油税费改革,提高了成品油消费税单位税额。适时提高了金属矿、非金属矿采选产品的增值税税率。完善了资源综合利用、废旧物资回收等增值税优惠政策。较大幅度提高了大排量汽车的消费税税额。提高了卷烟生产环节的消费税税率,调整卷烟生产环节(含进口)消费税的从价税税率,同时在卷烟批发环节加征一道消费税。
结构性减税政策体现了多税种并用、多手段并举、多环节并促的特点,其力度之大、范围之广、作用之深是前所未有的。结构性减税政策的实施,推动了经济社会的发展,促进了投资结构的优化、消费结构的改善和内外需结构的均衡,在扩大就业和扶持中小企业发展等方面也发挥了积极作用。但是,我国经济回升的基础还不牢固,国家财政收支压力还很大,国际金融危机使我国转变经济发展方式问题更加突显,深化税制改革任重道远,有利于经济发展方式转变的税收体制机制有待健全,正确运用税收杠杆推动消费、投资、出口协同拉动国民经济又好又快发展的政策措施需要继续完善。
三、深化税制改革,更好地发挥税收调整经济结构的作用
当前及今后一段时期,应按照党的十七大关于“实行有利于科学发展的财税制度”的总体要求,坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用,推进税费改革,优化税收结构,合理税权配置,公平税收负担,不断提升税制竞争力,提高税法遵从度,以满足公共服务均等化和主体功能区建设的需要,完善以流转税和所得税为主体税种的相互配合,多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系,构建以人为本、充满活力、富有效率、更为公平、更加开放、高度文明的税收体制机制。在努力构建有利于科学发展的税收制度的同时,也要有相机抉择的税收政策调整,主要是配合党中央、国务院一系列转变发展方式的决策部署,实施差异化税收战略,全面运用税政建设和税制设计的差异化技术,采取有差别的税收政策和更为灵活的税收激励政策,促进经济结构调整和优化,加快经济发展方式转变。具体包括:
一是以创新体制机制为基础,优化增值税和营业税制度,适时实施资源税改革,完善消费税制度、企业所得税制度和房产税制度,完善城市维护建设税,研究开征环境税,努力形成有利于加快经济发展方式转变的税收制度体系。
二是以健全扶持政策为主线,进一步完善现有税收优惠政策,建立健全既能充分发挥税收“自动稳定器”作用,又能灵活运用税种、税率和税式支出政策工具,相机实施增税政策与减税政策的税收扶持政策体系,形成有利于资源节约型和环境友好型社会建设的税收导向,强化税收推动产业结构调整和技术升级的功能作用。
三是以统筹税费关系为抓手,按照强化税收、规范收费的原则,分类规范收费、基金管理,充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用,确立税收在政府参与国民收入分配中的主导地位,更好地发挥税收在加强和改善宏观调控中的职能作用。
四是以鼓励公平竞争为宗旨,坚持市场化的改革取向,努力营造统一、公平、高效、规范的税收制度环境。在税收待遇上对市场主体一视同仁,让经济资源自由流动到最能发挥其效益的地方,激发市场活力,提升经济效率,不断培育新的经济增长点和产业增长点。
五是以淘汰落后产能为导向,根据近日发布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》精神,强化税收杠杆调节,努力营造有利于落后产能退出的市场环境和政策环境,强化政策约束和政策激励,建立健全促进落后产能退出的税收政策体系。财
(作者为财政部税政司司长)
责任编辑 陈素娥
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号