国务院最近发出通知,决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这是今年的财政改革重点,也是国家经济体制改革的重要组成部分。通过这一改革,将进一步完善中央与地方之间的分配关系,更好地发挥中央和地方两个积极性,以利于国民经济的协调发展。为了贯彻执行好新的财政管理体制,现就新的管理体制的几个问题谈谈我们的看法。
形势的发展要求改革财政管理体制
财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分。财政管理体制必须适应经济发展和国家经济管理体制改革的要求。从1980年起,国家对各省、自治区实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制,五年来的实践表明,这个管理体制对实现财政状况的逐步好转,保证国民经济的持续发展,起了重要的作用,效果是好的。但这个体制也有不足之处,主要是中央财政掌握的财力过少,承担的支出任务过重,以致在安排国家重点建设事业和保证资金集中、合理使用上遇到不少困难。另外,由于财政体制基本上是按照企事业单位的隶属关系来划分中央财政和地方财政收支范围的,而许多具体事项又往往划分不清楚,因此,在这样的基础上实行“分级包干”,往往是“包而不干”,很多问题还需要中央财政来解决;或者由于中央部门“开口子”过多,从而加重了地方财政的负担。这些问题,需要在总结经验的基础上,进一步研究改进,否则不利于正确处理中央与地方的分配关系。
再就是,从1984年第四季度开始,国营企业的利改税第二步改革已全面推行,财政收入的结构和解交渠道发生了很大变化,原体制中的若干规定需要作相应的改进。例如,实行利改税后,企业上交国家的收入,由税收、利润两种形式改为主要以税收形式上交,这就打破了过去按企业隶属关系上交收入的办法。再如,原来征收的工商税,现在已分解为产品税、营业税和增值税,并且调整了一部分产品的税率;同时,又新开征了资源税、城市维护建设税,以后还准备陆续开征土地使用税、房产税和车船使用税等。原来的财政体制,显然已不能适应变化了的新情况。
“划分税种、核定收支、分级包干”新的财政管理体制,就是在总结原来的“划分收支、分级包干”财政管理体制经验的基础上,存利去弊,扬长避短,适应形势发展的要求而制定的。它的贯彻执行,将有利于促进整个经济体制改革的顺利实施。
新的财政管理体制的主要内容
新的财政管理体制,继续坚持了“统一领导,分级管理”的原则,主要是以税种作为划分收入的依据,重新确定了收支范围和包干基数,进一步明确了各级财政的责任和权利,体现了责权结合的原则,能更充分地发挥中央和地方两个积极性。
(一)关于收支范围的划分。基本上是按照利改税第二步改革以后的税种设置,划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入三大类。按照上述办法划分,中央财政固定收入和地方财政固定收入合起来约占国家财政收入的40%多,中央和地方财政共享收入约占国家财政收入的50%多。中央财政支出和地方财政支出,仍按行政隶属关系划分。凡地方固定收入大于地方支出的,定额上解中央;地方固定收入小于地方支出的,从中央、地方共享收入中确定一个分成比例,留给地方;地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方,还不足以抵拨其支出的,由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后,一定五年不变。地方多收入可以多支出,少收入就要少支出,自求收支平衡。
(二)关于收支包干基数的确定。为了照顾地方既得利益,地方财政的收入基数,以地方1983年决算收入数为基础,按照第二步利改税改革方案的有关规定作适当调整后确定。地方财政的支出基数,按照地方1983年既得财力确定。为什么以1983年决算为基数呢?一是利改税第二步改革从1984年第4季度才开始,只有一个季度,如果换算成全年数,困难较大;二是1983年决算是实际数,以此为基数,就避免了过去按预计数计算与实际数有出入的矛盾。
(三)关于新的财政管理体制的实施范围。实行新的财政管理体制后,北京、天津、上海三大市,不再实行“总额分成、一年一定”的统收统支办法,也改为实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。广东、福建两省仍实行财政大包干体制,其现行的定额上解或补助数额,应根据新的收支划分范围和利改税第二步改革后收入转移情况,进行相应的调整。民族自治地区确定中央定额补助数额以后,继续实行每年递增10%的办法,以利于支持这些地区加快发展经济和各项建设事业。重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州七个实行计划单列的城市,也实行全国统一的财政体制。
需要说明的是,按照财政管理体制改革的指导思想,应该彻底打破过去按行政隶属关系划分收支范围的办法,但考虑到目前全面实行彻底的“划税”办法,条件还不成熟,有些税收如国营企业所得税、调节税,还需要按照企业的隶属关系确定归属。因此,1985—1986年,作为过渡阶段,除中央财政固定收入划归中央外,地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起,和地方财政支出挂钩,确定一个分成比例,实行总额分成办法。待客观条件成熟以后,再实行完全按税种划分收入的办法。
新的财政管理体制的特点
从新的财政管理体制的内容看,它主要有以下几个特点:
(一)新的财政管理体制主要是以税种作为划分收入的依据,基本上改变了过去以企事业单位行政隶属关系划分收入的办法,向过渡到完全的划税体制迈出了一大步,对今后经济体制改革具有较大的适应性。
(二)按照新体制的规定,中央财政收入比较稳定,而且具有增长的趋势,在不挤不让的前提下,财政收入增长的大部分能集中在中央财政,有利于提高中央财政收入占国家财政收入的比重,保证国家重点建设的资金需要。同时,新的财政体制也充分照顾到了地方的既得利益,能保证地方现有的财政支出水平不下降或有适当增长。
(三)在坚持“统一领导、分级管理”的原则下,继续实行分级包干、几年不变的办法,把原体制调动中央、地方两个积极性的基本精神保持了下来。实行新的财政管理体制后,除个别地区外,全国基本上执行一个统一的财政体制,这就为经济体制的全面改革创造了条件。