前言

财政管理体制，是我们国家在中央和地方之间，国家和企业、事业单位之间，划分财政管理权限和责任，以及划分财政预算收支范围的一项重要制度。从广义来说，财政管理体制的涵义，包括国家预算管理、企业财务管理、事业单位财务管理、基本建设投资管理和税收管理的基本原则。在这中间，中央和地方财权的划分，具有重大的意义，是财政体制的主导环节。同时，企业单位是国家财政收入的主要来源，处理好国家和企业的财政关系，则是财政体制的基础。

建国以来，我国财政体制曾作过多次改进。从中央和地方的关系来说，总的看，国家的财权是由高度集中的统收统支办法，逐步向统一领导、分级管理的方向发展。党的十一届三中全会以来，我国的财政管理体制进行了新的重大改革。中央和地方的财政体制，实行了“分灶吃饭”的办法，对企业进行了利润留成和盈亏包干的试验，在其他财务体制方面也都跨出了改革的步伐。按照国务院的安排，今年要组织力量调查研究，听取各方面的意见，对建国三十多年来和这几年的体制改革实践，从理论、指导思想、改革的办法等方面进行认真的总结。以便统一思想，统一步调，对已经实施的各项措施加以补充和完善。更重要的是，在这个基础上研究确定我国经济体制改革的模式和总体设想，并且制定出下一步改革的步骤和分阶段实施的具体方案。

为了研究我国财政体制改革的经验，我们本着实事求是的原则，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，根据十一届三中全会以来党的路线、方针和政策，对我国财政体制的变革情况作一些分析研究，并对各种体制的利弊得失作一些探讨。分析研究的范围以中央和地方的财政管理体制为主，也涉及到国家和企业之间的关系等问题。由于我们水平有限，经验不足，有些看法难免有缺点和错误，希望得到同志们的批评指正。

1949年10月1日，天安门广场升起了第一面五星红旗。中国各族人民在中国共产党的领导下，经过长期艰苦卓绝的革命斗争，终于推翻了三座大山，建立了中华人民共和国。财政经济工作同时进入了一个新的时期。

（一）实行高度集中统收统支财政体制的历史背景和重大意义。

建国初期，国家财政经济工作面临着严重的困难。首先，随着人民解放战争在全国的胜利，我们没收了官僚资本，掌握了国民经济的命脉。但是，我们接收的是一个烂摊子。1949年与1936年相比，农业、轻工业和重工业分别下降了25%、80%和70%。国民经济遭到极为严重的破坏。国民党长期以来实行的通货膨胀的政策，给广大劳动人民带来了深重的灾难，扭转其多年罪恶统治所遗留下来的财政经济的极端混乱情况是当时面临的一个严重的任务。其次，革命的迅速发展，解放战争的节节胜利，也带来了一些新的问题。1949年的军费开支占财政收入的一半以上。当时，除了保证解放战争供给的需要以外，还要恢复交通，重建生产，赈济灾民。对于那些国民党留下来的军政公教人员采取了包下来的政策，到1950年初，连同早先解放的地区在内，全国由预算负担的军政公教人员达900多万人。解决他们的吃饭问题，在财政上无疑也是一个沉重的负担。第三，由于多年的战争阻塞了城乡物资的交流，税收甚微。加上1949年灾情严重，1.2亿亩耕地，4千万人受灾。第四，由于历史的原因，各个解放区的财政经济工作长期分散经营，各有货币，各管收支，各自供给，这是适应当时解放区被封锁分割情况的，因而获得了很大的成绩。但是，新中国成立以后，我们的财经工作必须从分散管理前进到统一管理才能适应新的形势。这就是建国初期面临的情况；收入来源很少，而且集中不起来，而支出需要很大，1949年财政赤字占全部支出的三分之二。当然，和革命事业的蓬勃发展相比，这是胜利前进中经济上的暂时困难。

为了克服财政经济上的这些困难，1949年12月召开了中央人民政府委员会，着重分析了物价上涨的原因、性质和前途，研究了稳定物价，争取财政经济状况好转的措施。当时，根据毛泽东同志的指示，向人民说明了我们的困难所在，而不是隐瞒这种困难，动员全国人民共同奋斗。同时，在陈云同志的主持下，采取了一系列克服困难的措施，包括：恢复经济，整理税收，掌握物资，打击投机，厉行节约，发行公债，等等。加强征收公粮以掌握大量粮食，集中物资以保证人民基本生活资料的供应，加强税收，发行公债，吸收社会游资以紧缩通货，发展供销以恢复工厂生产和商品流通，抓紧收购农副产品以供应市场必需和增加农民收入，整顿机构、清理人员以节约开支。而最重要的是，1950年3月中央作出了统一国家财政经济工作的决定，这是新中国成立以后在财政经济工作方面采取的第一个重大的决策。这个决定的内容，主要有三条：一是统一全国财政收支（包括公粮），二是统一全国物资调度，三是统一全国现金管理。这三个统一的目的是为了集中使用国家的财力物力，避免分散和浪费。这个决定在我国财政经济历史上具有重大的意义，它标志着战时财政经济的结束，即由分散管理，分散经营前进到基本上统一管理。更重要的是它保证了国家有限财力的集中使用，既保证了前线的供给，以迅速消灭残敌，又支援了经济的重点恢复。经过几个月的努力，生产得到初步恢复，工商业进行了调整，财政收支渐趋平衡，金融物价开始稳定。特别是由于物资的统一管理，最主要的生活资料，粮食、纱布等，在市场上保证了供应，终于摆脱了连续十二年的物价飞涨的困境，市场开始走上轨道，人民群众获得了长期渴望的安定生活，这是建国以后我们财政经济工作取得的一个重大胜利，受到了广大人民群众的拥护和称赞。毛泽东同志曾经高度评价这一胜利，说它的意义不下于淮海战役。

1950年6月，毛泽东同志在中国共产党第七届第三次中央全会上提出了为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争的任务。正当我国的经济形势开始好转，全党全国人民为争取基本好转而努力的时候，美帝国主义武装干涉朝鲜，并公然霸占我台湾省，当年10月，美国侵略军占领朝鲜平壤，随后向我边境推进，严重威胁我国的安全。为了保家卫国，我国被迫进行了抗美援朝战争。根据这一新的变化情况，1950年冬，党中央提出，财政经济工作必须采取“边抗、边稳、边建”的新方针，即：一切服从战争，首先应把财力物力用来保证战争的胜利，其次是保持国内市场的稳定，最后才是各种经济和文化建设的支出。从1950年开始，将近三年的抗美援朝战争中，国家财政通过集中和分配资金，对保证战争的胜利和市场的平稳，对工农业生产、交通运输以及物资交流的恢复和发展，发挥了自己的作用，作出了应有的贡献。

（二）高度集中的统收统支体制的主要内容。

中央统一财经以后，政务院很快就作出了关于统一管理1950年度财政收支的决定。这是我国建国以后第一个关于财政体制的文件。它的主要内容大致可以概括为以下几点：

1.国家财政管理权限统一于中央人民政府，税收制度、财政收支程序、供给工资标准、行政人员编制、国家预决算等，均由中央财政部统一制定或编制，并报中央人民政府批准后实行。

2.各地征收的公粮、各种主要税收，国营企业的利润和提取的折旧基金，均归中央人民政府所有，都要统一上交中央金库。当时对各项税收抓得非常紧，中央人民政府政务院决定：“全国各大城市及各县的人民政府必须委任最好的干部担任税务局长”。

3.清理仓库物资、战争缴获物资、没收的财产、新解放城市接管之金银外钞等均归中央人民政府所有，一律解缴金库，各种不能入库的实物，由地方代管的，都要听候中央财政部指拨。

4.一切财政开支统一由中央财政部拨付，地方的收入和支出基本上不发生联系，中央金库的库款，如无中央财政部的指拨令，一律拒绝支付。财政支出的拨付原则是先中央后地方，先军费后政费，先前方后后方。如有不按规定动支中央财政库款的，都要受到处分。

5.建立统一的预决算、审计会计制度和严格的财政监察制度。一切财政收支都要纳入国家预算，无预算不拨款，无计算不审核预算。同时，规定了库款支领手续和表报制度。

从上述各条可以看出，这种财政体制基本上是中央财政统收统支的体制，又称为收支两条线的办法，它的集中的程度是相当高的。那末，地方是不是一点灵活性也没有呢？多少有一点。主要是县政府可以随同国家公粮征收不超过15%的地方附加，城市还可以开征一定的城市附加政教事业费，以解决小学教育、民兵训练、市政建设、修桥补路等零星开支。但是，这些附加的征收办法和标准，要由大区政府批准，并报中央人民政府财政部备案。应当说，当时给地方的财权是很小的。此外，为使东北大区能更好地在财政经济上支援全国，中央决定东北的货币暂时维持现状，在财政上对东北也暂时只采取抽调物资的办法。这就是说，在高度集中统一的同时，也照顾了某些地区的特殊性。

（三）实行高度集中统收统支体制的效果和经验。

建国初期为了克服国家财政收支不平衡与收支机关脱节的现象，为了节约开支，整顿收入，统一国家财政收支管理，实行这样一种高度集中的财政体制是完全必要的，它符合当时政治经济形势的要求，对克服当时面临的严重困难起了极其重要的作用。它的效果归纳起来，一是统一了国家财政经济，这是国家统一的一个重要方面；二是稳定了市场物价，安定了人民生活；三是集中了财政收入，壮大了国家财政力量；四是克服了收入分散在各地，而支出集中在中央财政的情况；五是提高了财政资金运用的效能。回过头来看，当时如果不实行如此高度集中统一的办法，财政很分散，中央处于无能为力的地位，要在那么短的时期内战胜那么严重的困难，是不可想象的。今天，我们应当充分肯定1950年实行这种高度集中统收统支的财政体制是成功的。它的基本经验是：1、要在落后贫困的经济基础上前进，必须尽可能地集中物力财力，并加以统一的使用。正如陈云同志所说：目前国家的财政收支不但不富裕，而且有赤字，可以机动使用的现金物资本来很少。这微小的机动力量，如果不放在中央人民政府手里，而分散给全国各级政府，其后果必然是把这微小的机动力量丧失无余，必然是全局不机动，大家不机动。这正象作战一样，把机动兵力分散了，不是吃败仗，就是难获全胜。2、要充分看到我们的党和政府在领导财经工作方面的伟大作用，只要全党、全国人民认识统一，上下一致，困难再大也是可以克服的。实践证明，当时的统一集中并没有降低地方各级组织的积极性，关键是做了大量的思想政治工作，把统一财经管理的必要性宣传得很透彻。正如俗话讲的“人心齐，泰山移”。3、要充分估计我国经济的潜在力量，无所作为的观点是错误的。只要我们善于把我们国家的人力、财力、物力充分地、恰当地利用起来，而不是浪费或抵消这些力量，我们就能战胜一切困难。4、在困难的情况下，中央和地方要互相支持，要齐心协力。中央要关心地方，对地方的困难要给予必要和可能的帮助，地方要服从全局和整体的利益，只有取得全国财政经济的稳定，全局主动了，地方的困难才能逐步得到克服。5、财力和财权的集中与分散，要适应客观政治经济形势的要求，它不是一成不变的。这种高度集中统收统支的办法，是特定的历史条件下的产物，随着财政经济情况的好转，这种高度集中的办法就不宜再继续实行下去，需要根据新的情况加以改进了。