第三講 苏联的預算体系

在前几講中已經指出，大部分國民收入的分配，都是通过苏联国家預算进行的。預算包括收入（由国家集中支配的那些貨幣資金的收入）和支出（把資金用于社会的需要）。国家預算的收支計划，是社会主义国家主要的財政計划。預算反映着國民經济計划，幷对計划的完成发揮积极的作用。社会主义国家利用預算来动員貨幣資金，保証各企业和各部門能根据計划任务及其执行进度取得必要的資金；同时也要对各企业和各部門的財务管理狀况和实行节約制度的情况进行监督。

分配和监督的职能，是通过統一的預算体系执行的。苏联国家預算包括联盟預算和加盟共和国的国家預算。加盟共和国的国家預算又包括共和国預算和共和国內各个行政区域的地方預算。

边区、省、市、区、鎭和村的劳动者代表苏維埃，都有自己的預算——边区預算、省預算、市預算、区預算、鎭預算和村預算。边区、省、市（划分区的市）和区所管轄的所有行政区域的預算，都要汇編成該边区、省、市和区的預算。在全部預算体系中，联盟預算占主导的地位。預算資源的主要部分都集中于联盟預算，而对于全国性的发展經济文化的措施和国防事业，也是由联盟預算进行撥款的。

对于共和国、边区、省、市、区、鎭和村所屬的机关、企业和其他經济組織所需的資金，則分別由共和国預算、边区預算、省預算、市預算、区預算、鎭預算和村預算进行撥款。在所有的預算中，收入和支出永远应該完全平衡。

苏联預算体系之所以要这样建立，是由苏联的国家机構来解决的，它的目的是要保証在多民族的社会主义国家中能够实現民主集中制的原則和正确的民族政策。

預算权基礎的确立以及各企业、經济組織、社会文化机关和其他机关在各級預算的划分，都是由苏联宪法为依据的。

在說明目前发展阶段上苏联最高政权机关、加盟共和国国家政权机关和地方国家政权机关的預算权和經济管理权以前，最好先研究一下苏联預算体系发展的主要途徑。

在偉大的十月社会主义革命以后，苏維埃国家即着手組織了新的預算体系。1918年1—6月份的国家預算，奠定了从根本上改造沙皇的預算体系和建立新的苏維埃預算的基礎。关于預算構成方面的主要問題，遵照列宁的指示，它反映在1918年7月10日俄罗斯苏維埃联邦社会主义共和国的宪法中。在宪法中規定：俄罗斯苏維埃联邦社会主义共和国的預算体系，是由中央的預算和地方苏維埃的預算所構成。

全俄苏維埃代表大会（在閉会期間則为全俄中央执行委員会）有权在中央預算和地方預算之間分配各种收入和稅款，幷規定課稅的范圍。在宪法的第85条中曾指出，对于一切經費，都必須在預算的各款和各項的范圍內予以动用，而且只能用之于原来規定的用途；如果沒有全俄中央执行委員会和人民委員会的决議，則不得用于其他的需要。地方苏維埃在地方的需要上必須編制半年和一年的收支預算。省、市和州的政权机关的預算，由全俄中央执行委員会和人民委員会批准；而村、乡和县苏維埃的預算則由州或省苏維埃代表大会或其执行委員会批准。

国內战爭破坏了列宁的社会主义建設計划，一切的力量和資金都集中用于消减国家敌人的斗爭。苏維埃政府实行了經济的集中，把全国物力和財力的分配事宜都集中于政府的手中。

政府不得不大量发行紙幣，这是相当重要的資金来源之一。貨幣的迅速貶値，造成了貨幣流通中的更多的混乱現象，在国內愈益增加了实物的經济关系。农民繳納的实物稅改为余粮征集制。对于工人和职員发放实物工資，在各企业間逐漸消失了貨幣結算。实行普遍的劳动义务制、工业国有化、禁止买卖和实行实物工資，所有这些都使得必須取消貨幣稅和不用貨幣来支付鉄路車費、电报費和公用事业費等等。

国內战爭在苏維埃国家的預算構成方面也遺留下深重的痕迹。在这个期間內，預算的最重要的特点，是預算范圍急剧地扩大了，在預算中按总数来反映各企业和机关的一切支出和收入，由于物力財力的集中化和各种关系的实物化，所以从全国資源中所撥出的一部分补助，就成了地方預算的主要資金来源。在1919—1924年間，地方預算逐漸集中于全国預算，因此，地方預算就失去了本身的意义。根据1920年6月18日全俄中央执行委員会第2次常会的决議，預算不再分为中央預算和地方預算。

国內战爭时期預算的特点，就是有很大的赤字。1920年的赤字达全部預算的87%。

在国民經济恢复时期开始时，在新經济政策的初期，第11次党代表大会（1922年3月）曾提出了廣泛的建設預算和財政的計划。必須稳定通貨，为此就必須使国家預算的收支平衡，消滅赤字。大会对預算也提出了增加国家收入和在国家支出方面厉行节約的任务，同时也宣布：必須和对苏維埃財政的作用估計不足以及在国內战爭时期所造成的認为財政人民委員会是个陈旧机关的这种覌点进行斗爭。

全俄中央执行委員会1921年10月10日关于“整頓財政办法”的法令是特別重要的。在这个法令中特別强調指出：“应把国庫的利益提高到最高国家利益的程度，而大力保护这种利益則是每个苏維埃机关、企业和每个公职人員的責任。”同时，还实行了許多旨在健全經济和財政的办法——縮减国家机構、实行商品和劳务的收費制度、恢复稅制等等。地方預算也从国家預算中分出，并实行了許多措施来整頓全部預算体系。

在恢复国民經济的初期，全联盟的国家預算的基礎已經形成。1924年批准的苏联宪法和苏联共产党1924年10月所通过的决議对于确定这种預算体系的基礎，具有最重要的意义。

在宪法中規定了建立全国預算的主要原則。全联盟的最高机关行使下列职权：“批准苏联統一的国家預算，包括加盟共和国的預算在內；規定全联盟的稅收和收入，以及列入加盟共和国預算的收入提成和附加；批准另外征收一些稅捐列在加盟共和国預算。”

因此，宪法規定了建立預算体系的主要原則：即預算体系的統一和稅法的統一；除联盟預算外，还要建立加盟共和国的預算，幷把它列入統一的国家預算之內，而这种統一的国家預算应由苏联最高政权机关批准。

在1924年10月根据宪法規定的主要原則所批准的預算条例中，曾强調指出苏联預算体系的統一性。条例中規定，对于有关苏联国家預算的編制、審查和执行的法規，都应由苏联中央执行委員会批准。同时，条例中，还詳細地划分了联盟預算和加盟共和国預算的收入和支出，規定了联盟和加盟共和国的預算与年度分季收支分配預算的審查、批准和执行办法。

在苏联共产党中央委員会1924年10月所通过的关于地方預算的决議中曾指出：“苏联的經济和財政狀况要求我們：（1）最充分地掌握和发現一切收入的来源；（2）在資金的支出方面要厉行节約。”

可是，这項决議在大多数地区沒有实現。由于在制定收入預算时，沒有把收入打足，在市、县和乡預算之間，沒有明确地划分收入来源；由于在制定支出預算时，又往往把各种費用定額和編制名額計算得过高，以致使預算又有了赤字。在这些地区中，居民們的許多迫切需要，往往是因为地方机关在財經工作的組織方面不协調而不能滿足。在某些省里，甚至还沒有建立乡預算。这就使得基层的苏維埃机構得不到財政和物質方面的支持，而乡执行委員会、村苏維埃和农村中国家机構的基层环节。却是需要在这种支持下来开展工作的。

其次，在苏联共产党中央委員会的决議中还指出：1924—1925年度的地方預算，在各个行政区域之間把各項稅收、非稅收入、財产、企业作了明确划分之后，应該是沒有赤字的。

苏联共产党中央委員会在决議的結語中曾强調指出：“最充分的吸收廣大农民群众直接参加国家的管理和扩大农村中苏維埃机構基层环节的独立活动，其目的是要在現有的条件下尽可能的滿足农村經济文化的需要。仔細地发掘当地的这种財政經济方面的可能性，是一項迫切的任务。为了这些目的，必須尽快地把乡的財政經济管理范圍固定下来，同时要把那些具有地方意义的和由乡执行委員会管理可能更有益处和更能适当开展其活动的小型企业和財产都交由乡执行委員会支配。尽快地把乡的收入来源和能够負担的支出項目都撥归乡执行委員会，这是省和县苏維埃政权机关在建立乡預算方面的首要工作。党組織在建立和組織乡預算的工作上应給予乡以大力的帮助和支持，因为这項工作不僅有財政經济的意义，而且还有政治意义。”

苏联共产党中央委員会的指示，部分地反映于苏联中央执行委員会1924年10月29日批准的“地方預算暫行条例”中。

第一个“地方預算暫行条例”，是由苏联中央执行委員会于1923年11月12日的常会通过的。在暫行条例中，不僅包括了以前頒布的各种法令和决議，而且也反映出地方財政体系的进一步的发展。

首先增加了地方預算的支出項目：地方苏維埃机关的經費、公用事业費、国民敎育費的一部分、衞生、社会保証、农林、地方运输、地方工业和劳动机关的經費。

1923年的“地方預算暫行条例”，在增加地方預算支出項目的同时，旣保証了地方預算能够避免那些事先未曾預料的支出和意外地把新的支出撥归地方預算等事件，也巩固了它的收入基礎。

根据这个条例的規定，凡把新的支出項目划撥給地方預算，或是从地方預算中提出某項收入，必須經过立法机关的專案批准，而在下一个預算年度生效。即使在特殊的情况下，也只能在批准后三个月生效。

地方預算的收入是由下列来源組成的：

（1）地方企业以及各种財产和事业方面的收入；（2）国家收入的提成；（3）国家稅款的附加数額；（4）根据規定的項目所征收的地方稅（在条例中指出課稅的对象和最高的稅率等等）。

在1923年的“地方預算暫行条例”中，特別重視基层地方預算的划分和組織等問題。

在1924年新的“地方預算暫行条例”中規定：（1）重新審查屬于地方支出的科目，以便消除对某些地方机关和地方性事业的“双重撥款”現象（即部分由联盟預算撥款，部分由地方預算撥款）；（2）縮减地方稅的項目；（3）增加全国稅收的提成和附加数額。

双重撥款制度（利用地方的資金和全国的資金共同撥款）是在前几年中由于考虑到很多的地方預算在首先保証滿足地方需要方面沒有把握和財政机关不健全等原因而形成的一种制度。由兩个来源进行撥款，使各机关不得不办理双重的报表，使工作更加复杂幷增大各机構的經費支出。

由于各个地方机关在这方面不时出現“主动性”因而更增加了撥款的来源，使情况更加复杂起来了。

双重（有时是三方面）撥款制度的最主要的缺点就在于：这种制度对資金的利用情况不可能进行实际的监督，幷使計划工作发生困难。无論国家机关，或是地方机关，都不能从接受撥款的机关得到全部支出的資料，也不能按应有的方式来研究它們的需要。另一方面，由于資金来源的多头关系，受款机关也經常因各撥款机关下撥資金的不协調，而感到困难。根据新条例的規定，下列支出都完全撥归地方預算負担：（1）召开地方苏維埃代表大会的費用；（2）地方苏維埃执行委員会和省內各廳处的經費；（3）普及国民敎育机关的經費。

縮减地方稅收項目的目的，基本上是为了解决简化稅制的問題。

增加国家收入的提成和附加数額，是由于地方預算的亏空所引起的，而且也与縮减地方稅的項目緊密相关。

基本任务就在于：确定地方預算的需要并及时地予以帮助，但帮助的方式不得妨碍这些預算的独立活动，不能减弱地方机关对于增加收入、完成全国的稅收計划和节儉地运用資金的关心，不能减弱群众的創造性、主动性和积极性。撥发資金以建立地方預算的最适当的方式，就是由地方預算从各个地区收到的全国的稅款和收入中提出一部分提成。

以上簡單地說明了1924年10月29日批准的条例中所規定的全联盟和加盟共和国預算权。必須指出，共产党和苏維埃政府特別注意于在編制、審查、批准和执行預算的工作中貫彻执行这个条例。

（本講未完）