时间:2019-10-22 作者:唐大鹏|李俊仪|杨钧 东北财经大学会计学院大连市委办公厅财务处
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摘要:
在新时代党的建设持续向纵深推进的背景下,内部控制逐步成为党政机关践行从严治党要求、全面防控风险的重要抓手。大连市委作为财政部内部控制建设重点联系单位,率先在全单位范围内开展内部控制信息系统建设工作,通过健全制度、执行程序、实施措施将控制与监督前移,全面防控各项风险,发挥了良好的示范效应,为实现从严治党提供强力的内在动力和基础。
从严治党视角下大连市委内部控制信息系统建设要求
党的十九届三中全会指出要“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,全面推行政府部门权责清单制度,规范和约束履职行为,让权力在阳光下运行”,对从内部控制建设的角度加强从严治党提出要求。大连市委在内部控制信息系统建设过程中遵循“以终为始”的原则,将从严治党的思想贯穿内部控制建设的全过程,于2014年建立内部控制制度,2015年完成内部控制信息系统一期建设,2018年邀请中国内部控制研究中心进一步优化内部控制制度流程,为单位实现全方位、全流程、全覆盖从严治党提供内在保障(如图1所示)。
(一)层层传导压力,推...
在新时代党的建设持续向纵深推进的背景下,内部控制逐步成为党政机关践行从严治党要求、全面防控风险的重要抓手。大连市委作为财政部内部控制建设重点联系单位,率先在全单位范围内开展内部控制信息系统建设工作,通过健全制度、执行程序、实施措施将控制与监督前移,全面防控各项风险,发挥了良好的示范效应,为实现从严治党提供强力的内在动力和基础。
从严治党视角下大连市委内部控制信息系统建设要求
党的十九届三中全会指出要“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,全面推行政府部门权责清单制度,规范和约束履职行为,让权力在阳光下运行”,对从内部控制建设的角度加强从严治党提出要求。大连市委在内部控制信息系统建设过程中遵循“以终为始”的原则,将从严治党的思想贯穿内部控制建设的全过程,于2014年建立内部控制制度,2015年完成内部控制信息系统一期建设,2018年邀请中国内部控制研究中心进一步优化内部控制制度流程,为单位实现全方位、全流程、全覆盖从严治党提供内在保障(如图1所示)。
(一)层层传导压力,推动系统建设
在党的建设中,领导的带头示范效应和单位推动机制的建立对于党建工作尤为重要。党政机关内部控制信息系统建设应重视压力传导的建设路径,从顶层设计和绩效考核两方面推动内部控制制度落实,实现全员控制。大连市委领导班子大力支持内部控制信息系统建设工作,从自身做起以上率下,坚持系统化办公无例外原则。同时,将内部控制信息系统建设与绩效考核相结合,根据从严治党的要求设定绩效目标,完善系统功能,提升绩效考核的科学性与可行性,增强了工作人员支持内部控制建设的积极性。
(二)树立整体意识,全面优化管理
党政机关的工作目标具有一致性,即为人民服务。内部控制建设应将所有部门作为一个有机整体,以保证合法合规为前提,增强为人民服务的能力。第一,明确内部控制不仅是财务部门的内部控制。第二,单位内部控制建设应与日常经济业务管理融为一体,将提高党政机关的管理水平与服务能力作为建设的最终目标。第三,注重各个部门信息系统之间的联动性与制衡性。单位应通过内部控制信息系统将不同的部门联系起来,落实单位内部信息公开机制。大连市委内部控制信息系统覆盖市委12个部门,整合预算、收支、采购、建设项目、资产、合同等几大业务,将对资金的控制嵌入各业务流程的始终,形成部门联动的财务业务一体化管理模式,促进了资金的高效配置与使用。
(三)运用底线思维,强化风险管控
党政机关在进行内部控制建设时应树立风险意识,通过内部控制制度、措施、程序将风险降到最低水平。在制度建设中大连市委建立了全面的风险评估机制,通过梳理确定12条业务主线、30条业务条线,针对业务条线的各个环节查找制度漏洞,明确单位内部控制现状,并运用定量定性相结合的方法对风险发生的可能性与影响程度进行分析,确定应对方案。根据风险应对方案,大连市委从单位层面的组织架构、决策机制、制衡机制与业务层面的各个业务环节入手,针对现存的165个风险点设计控制措施,确定责任部门与岗位,不断完善单位内部控制制度,优化系统设计,力求以最充分的准备应对可能发生的风险。
(四)坚持问题导向,不断完善系统
全面从严治党永远在路上,内部控制信息系统也必须根据实际情况的变化不断进行调整,坚持问题导向,关注系统运行中发现的重大风险,进一步研究改进手段。为确保内部控制在管党治党工作中的有效性,大连市委严格落实评价与监督工作,并将其与内部控制建设工作相分离,保证评价与监督的客观性。此外,在2018年的制度优化工作中,大连市委根据法律法规与政策制度的更新情况,调整单位内部制度与流程,确保单位的思想建设与管理要求与党中央保持高度一致。
大连市委内部控制信息系统建设特点
依据从严治党的要求,大连市委结合单位内部制度建设情况与控制需求开展内部控制信息系统建设,明确权力职责,建立制约机制,最终建立了科学、高效的内部控制信息系统,在堵住滥用资金的漏洞的同时畅通合理使用资金的通道,实现了对经济活动的全面管控,为实现从严治党打下坚实的基础。
(一)优化组织架构,强化责任落实
大连市委作为市四大班子之一,是贯彻落实“党要管党、从严治党”的重要责任主体。通过优化组织架构实现对权力的约束和制衡是党建工作实现压力层层传导的保障,也是大连市委内部控制建设的基础。在制度建设中,大连市委在内部控制手册中明确了各个部门的基本信息与主要职责,建立集体决策与三权制衡机制,将决策流程细化到部门涉及的每项重大业务中。同时,根据单位的三定方案,全面梳理各项岗位职责,建立各事项审核审批的分级授权机制,明确各项工作的责任主体。
根据组织层面的制度设计,大连市委对内部控制信息系统中账户的功能权限与对象权限进行匹配,对单位全部人员的系统权限进行了定义。首先,在系统中设计每个岗位的系统功能权限(如图2所示),将岗位职责嵌入系统流程中,责任范围内的相关事项任务将自动划转到账户操作界面中,避免办公过程中出现越权行事或遗漏任务的情况;然后,明确每名工作人员账户的对象权限,将个人账户与岗位责任相匹配,落实不相融岗位分离制度与定期轮岗制度;最后,将突发事项和需进行特殊处理的事项在系统中设置为例外事项,记录其处理过程并进行标注,提醒管理人员与监督检查人员关注其特殊性。最终,内部控制信息系统实现了对与经济活动相关的业务流程的全覆盖,所有人员、所有经济业务都要通过系统进行操作,按规则办事,将内部控制真正落实到每个环节。
(二)细化信息管理,实现从严控制
首先,搜集整理全部与经济活动相关的制度,建立制度法规库,工作人员可以随时查阅相关制度。根据新政策文件的下发与制度优化的情况,单位将随时更新法规库的内容,并相应更新系统设置,保证工作人员在业务执行过程中充分了解相关要求,提高各项政策贯彻落实的效率效果,保证各项业务运行合法合规。
其次,在功能设计中尽可能多地将业务涉及的基础信息纳入系统管控范围。例如,在办公用品领用管理中,将所有办公用品的信息录入系统中,工作人员可以根据需要在限额内领用办公用品,这样既减少了相关人员的工作量,提高工作效率,同时通过批量采购还能够降低采购成本,节约公共资金;在差旅费的报销标准方面,将不同级别人员在所有地区的报销标准置入系统,不符合标准的报销申请将不被允许录入。
最后,所有经济科目的填报口径均精确到“项”级或“目”级,并根据实际需求不断细化科目设置,明确原本归为“其他”选项中的精确事项,消除数据模糊不清的情况(如表1所示)。同时,在每项申请中均要求填写具体的信息,例如在车辆修理费用报销申请中,申请人需要在信息库中选择修理的车辆,明确修理的部件。通过精细化的信息管理,大连市委扫除了财务监督的死角和盲区,实现了对财政资金使用的严格把关。
(三)全面管控流程,形成闭环管理
大连市委内部控制信息系统覆盖单位21类与经济活动相关的业务,对决策、执行、监督的全过程实施管控,将业务所涉及的所有部门、所有人员串联在一起,衔接各内部管理程序,补足缺失和模糊的监管领域(如图3所示)。在系统中部门之间能够实现信息共享,打破了归口部门垄断信息的情况,以信息公开促进部门之间的权力制衡,促进决策与审核审批过程的透明化,减少舞弊腐败发生的可能性。
预算管理是内部控制的主线与开端。大连市委预算编制与批复均在内部控制信息系统中完成,系统中可以查看每个部门和下属单位报送的预算和财政部门最终批复的预算,预算管理人员通过系统将预算资金配置到各个部门与项目。各部门、项目负责人可以随时在系统中查看资金使用进度,以确保预算计划按时完成,高效率使用公共资金。
收支管理是每项经济活动的中心工作,承接预算与决策审批,同时也是费用与资产形成的过程。系统中,收入可以由票据开具申请自动转入生成。每项支出业务前端需连接直接申请或事前申请,在经济业务的决策阶段,要通过预算号明确资金来源,同时业务经办人需上传相关文件,经过系统预设审批流程后方可进入支出环节。所有财政授权支付数据均可由系统一键导出,直接对接财政部门系统,大大减少了财务人员的工作量。未来大连市委信息系统还将与银行数据实现对接,进一步提高工作效率。
最后,每项支出均对应相应的资产或费用,整个业务流程从开始到结束均在系统中得到全面体现。系统中既可以查阅各个部门、人员所对应的费用或资产的情况,也可以查阅每项费用产生的全部过程和每项资产的使用情况等。
大连市委内部控制信息系统建设成效
(一)实现从严治党落地
大连市委通过内部控制信息系统将权力分解到部门,细化到岗位,形成了领导权力合理化,部门职责明晰化,岗位责任明确化,内部工作协同化的组织体系,为从严治党在单位内部落地提供了保障。在2017年对大连市市委书记的经济责任审计中,审计组针对大连市委办公厅财务方面提出问题数量为零,并对大连市委内部控制工作提出表扬。
大连市委内部控制信息系统的运用减少了人为裁度的空间,实现了部门之间相互制衡,使制度的约束力覆盖到从领导班子到基层员工的每一个人,做到纪律面前人人平等,有利于单位自上而下形成良好的工作风气。信息系统将控制落实到每个细节之处,也促进了工作人员养成注重细节的习惯,从严从细抓好工作质量,增强为人民服务的能力。同时,内部控制信息系统运行的过程也是发现问题的过程,系统运行中出现的问题将“倒逼”单位不断完善制度体系与流程设计,进而更正现有信息系统的不足之处,为党的长期性建设奠定基础。
(二)提高内部管理水平
在风险与绩效管理方面,内部控制信息系统能够从单位、部门、项目、人员、时间、功能科目、经济科目、办结状态等多角度进行数据提取及分析(如图4所示),有利于单位全面建立即时风险监控机制,开展多维度绩效评价工作。科学合理的控制与评价机制既可以将风险防控前移,扎牢制度的笼子,又能够使工作目标更加具有整体一致性,避免工作人员为追求片面目标而损害整体利益。
在工作效率与效果方面,信息系统能够存储大量信息并自动流转,可以减少重复性工作与信息传递误差,提高工作速度与质量。工作人员可以随时查看权限内其他部门的相关数据,提高了信息使用效率,为决策与审核审批提供更加充足的依据。同时,费用、资产等管理信息能够为下一年度编制预算与资金使用计划提供参考,增强了计划的科学性与准确性,促进财政资金合理分配,提高资金使用效益。
(三)发挥外部规范效应
大连市委内部控制信息系统的作用效果也将辐射到其他单位和部门(如图5所示)。首先,通过内部控制信息系统,大连市委能够对业务活动进行严格把关,从而为业务对接单位提供详细准确的数据,减少财政、税务等部门的审查时间,提高公共部门整体行政运行效率。其他单位在同大连市委进行业务衔接时也将更加注重工作质量,降低错误与舞弊出现的可能性。其次,大连市委作为内部控制建设先行单位,其内部控制建设的良好效果为其他党政机关开展内部控制建设提供了有益经验和示范效应,降低了其他单位探索内部控制信息系统建设的成本,对于实现全面从严治党与内部控制整体水平的提高起到促进作用。最后,内部控制建设能够为人大与纪检、审计部门的监督工作提供抓手。在目前政府信息公开机制尚不健全、监督检查覆盖范围有限的情况下,通过内部控制建设实现内部信息的透明化是防腐的有效方法之一。通过了解单位内部控制建设情况,监督检查部门能够掌握单位的整体工作环境及风险管控情况,从而明确监督检查的重点。此外,内部控制信息系统能够纪录经济业务的全过程,可以方便地进行追溯调查,提高了监督检查效率,有利于“反腐倡廉”工作的高效开展。
责任编辑 刘慧娴
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