时间:2019-10-22 作者:刘正航 中央民族大学经济学院
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摘要:
截至目前,财政部已公布四批PPP示范项目,涉及生活废弃物处理、环境整治、医疗卫生、文化体育等多个领域。PPP示范项目已成为政府与社会资本合作的典范,成为推动地方经济发展的新动能。第四批示范项目更加倾向于基层和重点地区、西部地区、特困地区,分布的领域更广,涉及农业、旅游、教育等90多个公共服务领域。此外,第四批示范项目中民营企业参与项目143个、投资金额2429亿元,占项目总数的57.9%和总投资额的51%,民营企业参与率较前三批有所增加。
随着PPP示范项目审批机制的不断完善,PPP示范项目质量、落地率和规范性不断提高,示范作用明显增强,有效推动了PPP示范项目所在地经济社会的发展。但是,作为一种新兴发展模式,PPP示范项目多具有投资金额多、投资周期长的特点,在发展的过程中也暴露出诸多问题,需要不断加以改善。
PPP示范项目实施过程中存在的问题
(一)PPP示范项目的风险种类繁多,存在较大不确定性。PPP示范项目风险承担的链条复杂,各级政府间以及政府与社会资本之间的事权与责任划分仍然模糊。PPP示范项目作为一种公共产品,涉及的利益相关者众多,包括不同级次的政府部门、社会资本、金融机构和社会公众。在PPP示范项目建设使...
截至目前,财政部已公布四批PPP示范项目,涉及生活废弃物处理、环境整治、医疗卫生、文化体育等多个领域。PPP示范项目已成为政府与社会资本合作的典范,成为推动地方经济发展的新动能。第四批示范项目更加倾向于基层和重点地区、西部地区、特困地区,分布的领域更广,涉及农业、旅游、教育等90多个公共服务领域。此外,第四批示范项目中民营企业参与项目143个、投资金额2429亿元,占项目总数的57.9%和总投资额的51%,民营企业参与率较前三批有所增加。
随着PPP示范项目审批机制的不断完善,PPP示范项目质量、落地率和规范性不断提高,示范作用明显增强,有效推动了PPP示范项目所在地经济社会的发展。但是,作为一种新兴发展模式,PPP示范项目多具有投资金额多、投资周期长的特点,在发展的过程中也暴露出诸多问题,需要不断加以改善。
PPP示范项目实施过程中存在的问题
(一)PPP示范项目的风险种类繁多,存在较大不确定性。PPP示范项目风险承担的链条复杂,各级政府间以及政府与社会资本之间的事权与责任划分仍然模糊。PPP示范项目作为一种公共产品,涉及的利益相关者众多,包括不同级次的政府部门、社会资本、金融机构和社会公众。在PPP示范项目建设使用过程中,财政部是PPP示范项目的审批者和监督者,财政部门是PPP示范项目的具体组织者,社会资本是PPP示范项目具体的执行者、供应商和运营方,金融机构是PPP示范项目的投资者和债权持有人,而社会公众是PPP示范项目的具体使用者。这样的契约链条关系复杂,风险种类繁多。作为最终的受益者,社会公众承担的风险相对较小。财政部作为示范项目的评选部门,承担决策风险,而这种风险的传导后果决定了社会资本和金融机构承担风险的大小。财政部门负有如实上报PPP示范项目具体情况的责任,上报信息的准确性对项目实施成功与否关系重大。金融机构的风险,通常以政府信誉作为保障,部分风险也由政府承担。相对而言,社会资本承担了更多的风险,包括政治法律风险、运营风险、宏观环境风险等。同时PPP采用公私合营的所有制结构,导致契约执行主要以诚信为基础,项目执行时间长,资金占用规模大,PPP示范项目实施进程的不确定性大。社会资本处于弱势地位,而政府仍处在主导地位,一旦发生权责纠纷,社会资本的利益将无法得到保障。
(二)投资金额大、回收周期长的PPP示范项目存在民营资本进入壁垒。长期以来,公共设施投资金额大、回收周期长,多以财政投资为主,保证公共基础设施质量和公众利益,形成了民营资本的进入壁垒。这种自然垄断现象致使规模小、融资能力差、缺乏运营经验和运营能力的民营资本望而却步。PPP模式被引入城市基础设施建设后,民营资本虽然被允许进入,但是相互之间信息不对称,也造成在选择项目时民营资本往往会选择市场化改革较快、资本回收率高、回收周期短的项目。因此,目前已经落地的PPP示范项目中,虽然民营资本参与率已达到46.9%并在逐步提高,但为了保证资金安全,更多民营资本往往选择参与到教育、文化、医疗、污水处理等项目,而其他领域涉及较少。此外,虽然各级政府高度重视,积极推进,金融机构也为这类项目提供了利率优惠,简化了贷款审批环节,但民营资本依然存在融资难、融资成本高的困境,主动参与投资金额大、回收周期长、利润少的项目建设困难。
(三)缺乏复合型的成熟PPP管理人才。在项目实施的前期,PPP示范项目投资回报率高、政府政策支持力度大,成为社会资本合作与竞争的重点,但在项目实施一段时间后,具体运营过程中面临专业人才匮乏、高层次人才短缺等问题。一方面,财政部门推进PPP工作的人员多为财经背景的工作人员,但PPP示范项目的运作比较复杂,除了涉及到金融、财务和管理等方面知识外,还涉及法律、工程以及与PPP示范项目相关的领域知识,运行项目需要PPP实际操作经验,这些知识和实践经验都是财政部门工作人员欠缺的。另一方面,民营资本资金有限、规模偏小,吸引高层次PPP人才困难,造成了部分PPP示范项目本身具有可操作性,但实际实施过程中由于缺乏PPP运作人才而落地难。
(四)独立的PPP项目咨询评估机构发展缓慢且收费标准不一。目前,PPP项目的咨询评估机构主要内设于资产评估机构中,而规模有限的资产评估机构专业程度不高,无法为PPP示范项目提供专业的咨询和评估服务,或提供的专业咨询评估服务缺乏公信力。同时,为PPP项目提供服务的咨询评估机构收费标准不一,增加了社会资本负担。为后期扩大PPP示范项目的范围埋下了隐患,将导致项目在落地运营后出现各种问题,影响项目的长期发展。
(五)PPP领域相关法律制度不健全。截至目前,在PPP领域财政部已出台《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》《关于在公共服务领域深入突进政府和社会资本合作工作的通知》等文件,但这些文件在我国现有的法律体系中属于部门规章,层次和法律效力有限,国家层面缺乏具体的PPP法律作为指导。因此,在推进PPP示范项目过程中,各部门协调难度较大,职责边界划分不够清晰,社会资本也缺乏法律作为保障,弱化了PPP示范项目的管理力度,影响了社会资本合作的积极性。同时,现有的与土地、税收、争议解决、招标与投标等有关的法律与PPP示范项目给予的优惠政策存在一定的冲突,造成PPP示范项目优惠政策执行困难。
(六)PPP示范项目动态管理机制尚待完善。目前,财政部PPP示范项目共1093个,涉及90多个领域,但PPP示范项目没有建立独立的信息公开平台,与其他类别的PPP项目共享同一信息平台,这就限制了PPP示范项目的示范作用,同时信息也难以完整的披露。另外,PPP示范项目数据库建设缓慢,绩效评价制度不健全,项目跟踪不及时,无法实时检查项目进展情况,造成PPP示范项目动态管理困难,对不规范的项目难以及时进行问责、纠正或清退。推进实施PPP示范项目的政策建议
(一)建立平等的合作伙伴关系,加强风险管理和控制,降低PPP示范项目风险。在执行具体的PPP示范项目时,应当建立多方共赢的目标,做好顶层设计工作,力求最大限度地满足政府部门的公益性需求、社会资本的盈利性需求、金融机构的债务安全需求、社会公众的实用性需求。一般来说,风险与收益对等,在追求PPP示范项目利益的过程中,需要承担与利益相当的风险。要加强PPP示范项目的风险预防能力,构建各部门各阶段工作的风险防范联动机制,从源头上控制PPP示范项目风险发生与防范,建立动态风险控制与调节机制,尽可能做到各方按照契约关系承担与消化风险。政府部门是PPP示范项目的主要发起方,作为“守夜人”应当充分利用其经济职能和社会职能,保障社会资本的正当权益,合理地进行风险管理和控制,平衡各方的风险担当,保障各方利益。在PPP示范项目实施过程中,应当保持政策的稳定性,为项目实施提供良好的政治法律环境,如减少行政干预、提高政府审批决策效率、提供更加优质的税收环境、完善法律法规等。金融机构的资金支持是PPP示范项目实施的基础,因此金融机构应当提供更加优质的贷款条件,增强社会资本的履约能力。社会资本作为具体的项目执行者,应当提高项目的质量,保证承诺的公信力,提高自身的履约能力。社会公众是PPP示范项目的最终受益者,应加强项目监督与反馈,提高自身的参与度。
(二)多渠道、多形式化解民营资本进入壁垒。改革公共基础设施建设的投融资体制,推进PPP示范项目融资流程和融资合同的标准化、规范化,增加示范项目的融资透明度,充分降低项目融资成本。设立PPP示范项目引导基金,提高项目资金使用效率,加强引导基金运行过程中的评价与监管,树立协调发展理念,明确政府与市场的关系,更好发挥市场主体作用,政府也应更好地发挥监督、指导及合作者的作用。增加民营资本参与PPP示范项目的前期回报率,政府应将前期PPP示范项目的收益更多让利于民营资本,通过制定有效政策和措施,让民营资本尽快回收资本,形成利润共享、风险共担的合作模式,吸引更多的民营资本参与投资期长、资本回收期长的项目。挖掘民营资本潜力,鼓励更多的民营资本以联合体的方式参与PPP示范项目,在联合体内发挥自身优势,按投资比例分享利润、共担风险,解决单一民营资本资金规模有限、运营能力有限,参与投资金额大、回收周期长的项目困难问题。
(三)加强PPP项目运作专业人才的培养。PPP示范项目操作流程复杂,实施过程中风险种类繁杂,涉及到法律、金融、财务等知识,应加强政府部门工作人员PPP相关专业知识的培训,提高我国PPP模式的研究和发展水平。同时,政府应当充分发挥社会职能,搭建PPP知识学习培训平台,加大PPP项目运作教育投入,在财政学、金融学、会计学等专业下设PPP方向班,将最终运作成功的PPP示范项目编写成案例或教材用于其他示范项目的指导和学习,形成产学研一体化的人才培养机制,培养复合型的专业PPP人才。各地政府可根据自身情况出台人才引进策略,加强各地区PPP示范项目的交流与合作,形成人才共享的长效机制,充分发掘使用现有的高层次PPP专业人才。
(四)培育专业的PPP咨询评估机构并制定相应的咨询评估收费标准。PPP示范项目投资期长、专业性强,又涉及公共财政资金和民营资本的双重管理问题,必须发展培训独立专业的PPP咨询评估机构,或在现有的资产评估机构中单独设立PPP咨询评估部门,增加评估机构的专业性。同时,制定PPP示范项目咨询费服务收费标准,鼓励更多的省市结合自身发展出台PPP示范项目的咨询服务收费标准,明确PPP项目的咨询服务内容,降低社会企业参与PPP示范项目的咨询成本。
(五)健全PPP法律法规体系。一是要构建国家层面的PPP法律体系,保证PPP示范项目的可续发展。要按照全面依法治国的要求,加强顶层设计,公共服务领域社会资本合作条例已列入国务院2018立法计划,应尽快制定出台,提高PPP立法的法律地位,解决我国PPP立法体系缺失的问题。二是制定PPP示范项目的配套条例,明确界定政府和社会资本在PPP示范项目中的权利和义务,确保公平公正,增强社会资本的投资信心;同时,细化PPP示范项目管理相关条款,明确招标采购程序的使用和特殊处理,做到PPP示范项目管理于法有据。明确政府职能边界,理顺财政部门和各个相关职能部门在PPP示范项目管理上的权责利关系,明确监管部门职责分工,形成各个部门分工协作、统筹推进的工作格局。三是推进PPP示范项目优惠政策与现有的与土地、税收、争议解决、招标与投标等有关法律的协调工作,提振民营资本参与其他领域PPP示范项目的信心与机会。
(六)完善PPP示范项目动态管理机制。一是完善PPP示范项目信息公开平台,建立PPP示范项目的大数据库,动态更新PPP示范项目的信息和实施进展情况。二是制定PPP示范项目绩效评价制度,对PPP示范项目进行绩效评价,宣传成功的典型案例并进行奖励,总结PPP示范项目经验。三是完善PPP示范项目激励制度,丰富激励手段,调动各方积极性。如采取出台PPP示范项目以奖代补政策、绩效评价为优的PPP示范项目所在地在下次申报时优先立项政策、民营资本参与积极的PPP示范项目优先立项政策等。四是建立PPP示范项目实时监督检查制度,加大监督检查力度,严格落实整改问责,确保项目资金按时到位,及时将操作过程中不规范、不能及时落地以及实施后不适宜采用PPP模式的项目清理出示范项目库,确保项目质量,推动PPP示范项目良性运作和可持续发展。
责任编辑 李烝
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