时间:2019-10-22 作者:陈建华 中国财政科学研究院
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摘要:
随着中国特色社会主义进入“新时代”,我国经济已由高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段。本轮PPP模式推广工作已历时四年,我国PPP改革工作进入“新时期”,迈向新征程,也将呈现新态势,展现新情况,亟待进一步关注。本文结合我国PPP模式推广现状及PPP一般演进规律,从六个方面阐述新时期PPP改革方向的预期和展望。
有所为有所不为
为确保我国PPP模式规范实施、合理应用,防止其被滥用、误用,规避违规违法融资风险,应在条件成熟时以适当方式确定PPP项目的负面清单,实行“负面清单”、“正面清单”和“强制领域”并行管理。基于PPP模式当前理论认知及政策导向,我国在设定PPP“负面清单”时既需要抓住关键领域,把握重点禁区,又要慎之又慎,对于业界有较大争议的领域不急于纳入禁限清单。当然,可以通过比较PPP、BT、政府购买服务等模式分析PPP模式的禁区,三者是平行对等的公共项目领域重要实施模式,应基于各自特征确定各自适用范围,梳理出三者的交集和并集,并以此为维度界定PPP模式“负面清单”。应尽快研究出台相关政策指引,酌情把政府招商引资、购买服务以及没有运营条件的BT工程项目等其他不适用PPP模式的项目,与真正的PPP项目之间进行隔离区分...
随着中国特色社会主义进入“新时代”,我国经济已由高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段。本轮PPP模式推广工作已历时四年,我国PPP改革工作进入“新时期”,迈向新征程,也将呈现新态势,展现新情况,亟待进一步关注。本文结合我国PPP模式推广现状及PPP一般演进规律,从六个方面阐述新时期PPP改革方向的预期和展望。
有所为有所不为
为确保我国PPP模式规范实施、合理应用,防止其被滥用、误用,规避违规违法融资风险,应在条件成熟时以适当方式确定PPP项目的负面清单,实行“负面清单”、“正面清单”和“强制领域”并行管理。基于PPP模式当前理论认知及政策导向,我国在设定PPP“负面清单”时既需要抓住关键领域,把握重点禁区,又要慎之又慎,对于业界有较大争议的领域不急于纳入禁限清单。当然,可以通过比较PPP、BT、政府购买服务等模式分析PPP模式的禁区,三者是平行对等的公共项目领域重要实施模式,应基于各自特征确定各自适用范围,梳理出三者的交集和并集,并以此为维度界定PPP模式“负面清单”。应尽快研究出台相关政策指引,酌情把政府招商引资、购买服务以及没有运营条件的BT工程项目等其他不适用PPP模式的项目,与真正的PPP项目之间进行隔离区分,按照不同情况分领域逐步确定PPP模式“负面清单”。随着PPP“负面清单”制逐步实行及PPP模式推广趋向规范化、精细化,在我国公共领域,势必会更加依赖于其他模式继续强化供给侧改革。实践表明,我国早先一步推出的政府购买服务与PPP模式之间,已呈现出此消彼长的关系,且随着以政府付费型PPP项目占据绝对比重的PPP项目实施领域更宽、数量更多、规模更大,部分地方政府PPP项目财政支出责任占比即将临近“10%”的天花板,公共服务供给领域对政府购买服务模式的依赖性将进一步加大。
政府付费类型审慎开展但仍占较大比重
据研究,我国政府付费型PPP项目在入库PPP项目总数中占比接近50%,可行性缺口补助型PPP项目占比接近40%,使用者付费型PPP项目占比仅为10%左右。政府付费类PPP模式在本轮PPP模式推广应用中的主体地位已经“坐实”,而值得关注的是,业界对政府付费类PPP模式应用的理解认知明显不够。部分业界人士把PPP模式应用可能对政府负债产生的风险,片面地归结为由于政府付费型PPP项目的普遍实施,或者认为政府付费型PPP项目的推进实施一定会构成政府债务风险,甚至把政府付费类PPP模式应用和政府债务风险两者之间划“等号”。实践表明,我国在公共领域PPP模式应用程度与政府付费类PPP项目数量正相关,如今规范有序地应用PPP成为改革主基调,随之而来的是,政府付费类PPP项目个数及规模增速将放缓。然而,政府付费类PPP模式在所有PPP模式推广应用中的绝对主体地位难以动摇。首先,近年来政府付费类PPP模式在其推广应用过程中表现出更为强大的“生命力”。除了其天然具备调动社会资本参与热情、保障PPP项目顺利落地的特质外,政府付费型PPP项目形成的财政支付责任更加透明而确定,从公共预算管理的视角而言,更易于压减PPP项目隐性债务(PPP项目主要风险),在严密合理的实施流程及10%的财政“红线”规制下,政府付费型PPP项目的持续实施不会构成债务风险。其次,地方PPP项目类别构成是基于市场规则逐步形成的,在一定程度上可以视为自发性制度变迁的结果,政府付费型PPP项目占比较大有其必然性,在对其优化调整过程中应符合客观实际情况,确保科学合理,遵循诱致性制度变迁的基本规律。况且,从后果而言,非理性地控制政府付费型PPP项目,既有碍于精准地管控PPP项目推广面,也无助于PPP模式全面推开充分应用,从而阻碍公共服务的充分供给,特别是由于PPP模式的缺位可能诱发传统BT模式卷土重来,拉长版BT模式及PPP项目“政府购买服务化”可能导致未来PPP模式应用趋于变异。
部门合作更加成熟
业界已普遍认同,在我国本轮PPP改革中,各级政府财政、发展改革部门始终发挥着牵头引导作用。然而,两个部门除了在具体项目实施过程进行必要的协作外,部分地方财政和发改部门对政府PPP事务“分而治之”的情况并不鲜见,因而,我国PPP推广工作的领导机制在一定程度上是“双主体负责制”。根据各级政府推广PPP模式的现有相关政策,尽管都涉及了针对同一PPP项目的部门间协调机制规定,而以财政、发改两部门在不同的项目之间,责任地位各有偏重,分工分权现象一度存在。实践表明,PPP项目性质(存量或新建项目)、项目领域(所属公共服务或传统基础设施)等是两部门比较典型的责权划分标准及“分治”依据。笔者认为,集中体现在应用领域部门“分治”的PPP模式推广思路,缺乏理论依据、界定标准及客观规律性,可能使得关键部门相应职能更加模糊,难以体现PPP改革进程主要部门间责任统一,权利均等。随着我国进入PPP模式规范而深入推广应用的新阶段,重要部门间合作亟待优化,必将迈向彰显“统一共治”的成熟新局面。统一领导是PPP改革得到有效落实的保障,在具体PPP项目开展推进过程中,切实发挥政府部门组织优势,明确责任和协作共治尤为必要。“多元共治”是国家治理现代化的核心特质,PPP模式应用改革的关键在于充分激活市场主体作用,在公共服务供给领域重构多元市场主体和多部门政府主体。PPP部门合作转型的特征主要体现在三个方面:从注重项目流程微观层面分工合作的“分治”,到项目领域及流程微宏观相兼顾全面协作的“共治”;从项目分工边界不清两部门共同牵头,到责任统一主体明确多部门联合推动;从推广初期部门分工注重可推动实施性,转向偏重具有组织管理比较优势的合作机制。当然,实现这些转变需要政府进一步加强出台优化部门协作的政策指引,这既是对PPP改革顶层设计工作的新使命,也是地方政府改进PPP工作方式的新考验。
机构设置有效创新
近年来,各地PPP改革工作逐步推开、进展不一,普遍设立了专门的实体性组织机构,关于PPP机构的设置创新已然得到实务及政府层面关注。自2014年5月财政部正式成立PPP工作领导小组,大多数地方财政部门与财政部PPP中心相对应,陆续建立了相对健全而严密的组织机构,部分地方政府则是把PPP协调组织机构设立于发改、国资等非财政部门。在PPP模式推广初级阶段,现行政府PPP工作协调机制发挥了积极有效的作用,随着对有序开展PPP改革工作的进一步强化重视,我国PPP机构设置和管理机制将遵循明确改革主体责任、强化组织协调水平的原则切实优化。基于各地相关机构设置的现状,组建、整合、拔高是三项可选举措,也就是说尚未建立专门性组织机构的地方政府应研究设立,而前期已组建相应机构但在运行过程中效果不明显,甚至还存在较大工作障碍未化解,宜在当地政府的协调下进一步整合机构存量,实践表明,适当拔高现行PPP工作机构的层级极为必要,并在整体上切实可行。建议PPP工作实行高位领导,业界早有相关呼声,即不局限于在政府所属部门下设PPP协调机构,逐步完善各级政府PPP工作的战略架构,拔高PPP机构职能和权限设置。当前,我国推广PPP模式比较深入的地区,针对其组织协调工作,多数出台了相应保障政策,如建立了联席会议制度或联评联审机制,还需进一步完善细化,提升其有效操作性。
实施单位趋向多元
PPP项目实施单位(机构)负责项目准备、采购、监管和移交等环节工作,得到业界普遍公认,自本轮PPP模式推广应用以来,我国就开始对PPP项目实施单位进行必要界定。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》已明确规定,县级(含)以上政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。而国家发改委对项目实施单位先后给出了更为宽泛的选择空间,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出,按照地方政府要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或者其他机构,作为政府授权的项目实施机构。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》明确,由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构。显然,财政部偏向于指定政府或其部门作为实施单位,排斥了国企等市场主体,发改委偏向于授权或委托相关单位作为实施单位,容括了国有单位(含国企)。各地政府在PPP具体业务实施中,对项目实施单位的选择遵循了不同的政策规定,在多数情况下选择项目所属的行业主管部门,也有地方正在尝试由事业单位、国有企业承担实施单位,实施单位的属性更加多元并有转型之势。我国现已建立起比较成熟的社会主义市场经济,国有企业的“政府”属性依然存在,在当前政策环境下,项目实施单位属性多元化并没有被纳入PPP改革的“雷区”。国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》明确规定,央企要审慎开展PPP业务。这在一定程度上能控制以央企为主体的国有企业在PPP项目社会资本参与方“独大”的势头,为民营资本参与PPP项目腾出必要空间,也为国有企业在PPP项目中的角色转型创造有利条件、奠定前期基础。2017年中央经济工作会议强调,改革国有资本授权经营体制。针对这一改革要求,有解读认为是为国有资本以新角色参与PPP项目进一步释放政策空间。当然,基于我国国情,PPP模式推广还要经历一个比较长期的探索阶段,与国际上认可的主要由私人资本融资的PFI模式,存在本质差别,离我国PPP改革最终目标亦还有不小距离。
“P4”理念或将得到更多关注
PPP作为政府与社会资本在公共服务供给领域的典型合作模式,其涉及到的利益相关者、权益相关方是多维度多方面的。业界已越来越认识到,社会公众或本地居民在PPP项目实施过程中不可或缺,甚至发挥着不可替代的特殊作用,他们的合法合理诉求需得到项目合作主体充分考虑。笔者认为,只有评估嵌入了社会公众要素的PPP项目才是可持续的项目,也只有这类PPP项目才是银行、保险等信贷股权资金青睐的对象,因为只有充分保障公众知情权、表达权、监督权、受益权的PPP项目才可能具有稳定的经济收益和良好的社会效益。2013年有专家曾提出P4模式 (Public-Private-People-Partnerships),在PPP的基础上明确引入了“people”元素,直接体现公众参与公共服务项目的理念,已成为得到业界更多关注的PPP模式的雏形。在P4模式中,将公众的需求作为PPP项目重要的元素进行管理,公众可以根据自身的利益向政府和社会资本反映某一问题,从而可以使公众意见得到更好反馈。实践表明,P4模式应用于公共基础设施领域,可以有效缓解公众与政府或社会资本之间在PPP项目建设运营过程利益分配不均的矛盾,有助于释放项目风险,扩大社会认同感,从而既为PPP项目风险分担和风险管控提供独特的思路,也更容易创造出各利益相关方更满意的基础设施。
责任编辑 张小莉
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