摘要:
政府投资基金作为一种新的投资方式,在我国经济转型期对提高政府资金的使用效益具有积极的意义和创新推动作用。但是在政府投资基金发展中也存在一些问题,需要予以解决。
(一)可能成为地方政府扩大隐性负债的新通道。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见出台后,各地纷纷涌现的城镇化基金部分表现为以虚假股份和真实债务形式保证固定收益,靠银行理财资金输血,投向保障房和土地一级开发等非经营性项目,主要靠土地出让收入还款等。这种没有资金来源虚拟的表现形式得不到有效的监管,就会形成政府隐性债务。如果政府对基金回报兜底,当土地出让收入无法覆盖本息时,可能成为政府的直接债务。
(二)政府专业性不足是基金运作的潜在阻力。由于地方政府缺乏具体操盘的专业人才,会在许多环节暴露专业方面的短板。一是基金运作时对投向不加区分。同一只基金既可以投基础设施,又可以投产业,投资标的不同,对收益和风险的测算方法也不同,不做适当区分或隔离,会加大基建投资的风险。二是在基金设立时,部分政府会提出过高的杠杆比例要求,一些地级市政府对杠杆的比例要求已经超过了1:5,会给资金带来较大风险。三是在基金运作过程中,往往会忽视项目前期...
政府投资基金作为一种新的投资方式,在我国经济转型期对提高政府资金的使用效益具有积极的意义和创新推动作用。但是在政府投资基金发展中也存在一些问题,需要予以解决。
(一)可能成为地方政府扩大隐性负债的新通道。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见出台后,各地纷纷涌现的城镇化基金部分表现为以虚假股份和真实债务形式保证固定收益,靠银行理财资金输血,投向保障房和土地一级开发等非经营性项目,主要靠土地出让收入还款等。这种没有资金来源虚拟的表现形式得不到有效的监管,就会形成政府隐性债务。如果政府对基金回报兜底,当土地出让收入无法覆盖本息时,可能成为政府的直接债务。
(二)政府专业性不足是基金运作的潜在阻力。由于地方政府缺乏具体操盘的专业人才,会在许多环节暴露专业方面的短板。一是基金运作时对投向不加区分。同一只基金既可以投基础设施,又可以投产业,投资标的不同,对收益和风险的测算方法也不同,不做适当区分或隔离,会加大基建投资的风险。二是在基金设立时,部分政府会提出过高的杠杆比例要求,一些地级市政府对杠杆的比例要求已经超过了1:5,会给资金带来较大风险。三是在基金运作过程中,往往会忽视项目前期准备工作,成员的市场认知和专业能力不足,导致基金执行效果不佳。
(三)政策性和市场性的矛盾会对基金运作造成困扰。政府投资基金运作的原则之一就是市场运作,同时还要确保政策性目标实现,为此,政府会适当让利甚至不设收益要求。对于政府基金运作的困扰主要反映在政策导向目标和社会参股资本的收益目标之间的不一致性,即政策基金关注资金安全和发展红利,而社会资本则寻求利益最大化。发起人担任一般合伙人和投资人担任有限合伙人之间不一致的利益,也会影响基金运作效率、收益和风险控制。而受托管理机构是国有独资投资机构,就不会存在这个问题。就产业投资而言,中央划定若干重点产业方向,然后各地政府按照方向配置资源、竞相推动,这种方式的优点是能够集中力量办大事,快速推动一个产业的发展,但缺点是极易造成产能过剩。
(四)部门利益分割不利于财政资金统筹安排,限制基金规模。政府投资基金是盘活财政存量资金的有效手段之一,而盘活财政存量资金的一个重要目的是实现财政资金统筹调剂,扩大杠杆基数。但财政专项资金往往涉及多个归口管理部门,如果集中统筹使用,主管部门担心失去行政管理权,职能被调整或缩减机构人员编制,不愿整合;基层政府担心失去专项支持,影响政绩,不敢整合,导致财政资金难以统筹整合,沉淀在各部门。而由于资金分散,部门设立的基金规模小、投资分散,不能发挥应有效益。因此,要打破部门固有利益格局,整合各类专项资金,推动财政资金统筹使用,扩大基金规模。
为推动政府投资基金发展,笔者提出以下建议:
(一)加强监管,完善政府投资基金运作和管理机制。要建立健全政府基金管理制度和措施,使政府基金和社会资本承担各自职责,同时加强对投资基金预算、资金使用的审查和监督管理,有效防范基金风险。
(二)强化市场化运作,提高政府投资基金运行效率。政府投资基金必须遵循市场规律进行运作,做到基金来源、投资策略、运作管理及退出机制的市场化,才能实现政府基金的目标最大化,提高政府资金的使用效益。
(三)严格基金组织结构,明确投资回报。依据市场规律建立和完善政府投资基金的组织架构,科学确定政府基金的引导目标和社会资本的商业性目标,实现投资回报的最大化。
(四)建立完善的政府投资基金绩效评价体系。依据社会发展目标设立政府基金绩效评价指标,依市场目标完善政府基金评价体系,引入第三方机构做好评价工作,使政府基金实现社会效益和市场利益最大化,为地方经济和科技进步贡献力量。
(五)完善政策,促进政府投资基金的撬动作用。加快构建政府投资基金制度体系,包括基金预算管理办法、融资风险机制、单个特定基金的实施细则等政策措施,撬动社会资本,促进政府基金与金融资本的融合发展,推动经济社会健康发展。
责任编辑 刘慧娴