时间:2020-02-11 作者:王虎 (作者单位:财政部国际财经中心) 杨雪朋 (作者单位:财政部国际财经中心)
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摘要:
1月20日,美国总统奥巴马即将结束其8年的总统任期。8年前,黑人血统、平民起家,年轻而富有雄心的奥巴马在危机期间临危受命;8年后,美国经济走出危机,年均增速超过2%,失业率降至危机前水平,对全球经济增长的贡献接近1/4,宏观政策影响力甚至强于危机之前。尽管特朗普即将上任,美国经济政策面临较大调整,但奥巴马任内推出的主要措施和实际效果仍然值得肯定与借鉴。
奥巴马主要经济政绩
奥巴马上任伊始,正值全球金融危机不断发酵并向全球蔓延,美国经济陷入全面衰退。据白宫经济顾问委员会统计,2008年全球金融危机对实际GDP、就业率、贸易额和家庭净资产的影响不亚于1929年大萧条时期,特别是对家庭净资产和贸易总额的影响,几乎是大萧条时期的两倍。
在奥巴马政府的努力下,美国经济在2009年年中触底后,出现明显复苏态势。特别是奥巴马第二任期内,美国经济增长提速,明显高于欧元区、日本、英国等主要发达经济体,一跃成为拉动全球经济增长的一个主要引擎;2009年以来,超千万失业人口重获就业岗位,失业率从最高点10.2%一路直降至4.6%,已低于危机前5.2%的平均值,基本达到充分就业水平;近三年美国实际工资年均增速达1.4%,是1987—2007年年...
1月20日,美国总统奥巴马即将结束其8年的总统任期。8年前,黑人血统、平民起家,年轻而富有雄心的奥巴马在危机期间临危受命;8年后,美国经济走出危机,年均增速超过2%,失业率降至危机前水平,对全球经济增长的贡献接近1/4,宏观政策影响力甚至强于危机之前。尽管特朗普即将上任,美国经济政策面临较大调整,但奥巴马任内推出的主要措施和实际效果仍然值得肯定与借鉴。
奥巴马主要经济政绩
奥巴马上任伊始,正值全球金融危机不断发酵并向全球蔓延,美国经济陷入全面衰退。据白宫经济顾问委员会统计,2008年全球金融危机对实际GDP、就业率、贸易额和家庭净资产的影响不亚于1929年大萧条时期,特别是对家庭净资产和贸易总额的影响,几乎是大萧条时期的两倍。
在奥巴马政府的努力下,美国经济在2009年年中触底后,出现明显复苏态势。特别是奥巴马第二任期内,美国经济增长提速,明显高于欧元区、日本、英国等主要发达经济体,一跃成为拉动全球经济增长的一个主要引擎;2009年以来,超千万失业人口重获就业岗位,失业率从最高点10.2%一路直降至4.6%,已低于危机前5.2%的平均值,基本达到充分就业水平;近三年美国实际工资年均增速达1.4%,是1987—2007年年均增速的20倍,低收入家庭的收入水平明显增长,教育和医疗成本得到控制;房地产市场基本摆脱次贷风险,继续稳步复苏;三大股指连创新高,吸引大量热钱回流美国;得益于经济稳固复苏和就业市场改善,联邦财政赤字得以大幅缩减,2015年赤字规模比2009年降低了约70%。
奥巴马主要经济政策
(一)积极应对危机。奥巴马在第一任期内,为应对危机先后出台了规模超8000亿美元的《经济复苏与再投资法案》、规模近2000亿美元的《税收减免、失业保险重新授权和就业机会创造法案》和规模1250亿美元的《中产阶级税收减免和就业创造法案》,还出台了“旧车换现金”、《临时工资免税延长法案》等中小规模刺激措施。上述措施使联邦财政支出占GDP的比重从2009财年的3.9%跃升至2010年财年的5.5%,为美国经济企稳回升提供了有力的财政支持。
(二)降低财政赤字。扩大财政支出的直接影响之一就是赤字规模上升,美国财政赤字在2009财年达到创纪录的1.4万亿美元(占当年GDP的比重超过10%),2010财年为1.3万亿美元,共和党甚至一度抨击奥巴马政府令美国财政支出“失控”。但在奥巴马政府拓宽财源、削减开支等措施的努力下,财政赤字得以逐年降低。而美国经济稳固复苏也在客观上为政府收入增长和赤字规模缩小奠定了基础。2015财年,美国财政赤字已降至4390亿美元,占GDP比重降至2.5%。
(三)实现全民医保。2010年,奥巴马推动国会通过了《平价医疗法案》,美国历史上第一次基本实现了医保全覆盖,结束了美国作为唯一一个没有全民医疗保障的发达经济体的尴尬境地。自法案生效以来,已有2000万未覆盖人群特别是低收入群体获得了医疗保障,医疗保险未覆盖率从生效前的15%降至2016年的8%。奥巴马医改本质上是在医疗保险领域通过联邦收支的形式,用富裕阶层的钱为更多低收入阶层纳入医保体系买单,在不同阶层之间进行了一次促进社会公平的财富再分配。也正是由于触及了医保领域的既得利益,《平价医疗法案》在出台伊始就受到了方方面面的质疑和挑战,在特朗普正式就任美国总统后,或将遭到废除。
(四)推动收入公平。奥巴马秉持“中产阶级经济学”理念,从旨在应对经济危机的《经济复苏与再投资法案》《税收减免、失业保险重新授权和就业机会创造法案》和《中产阶级税收减免和就业创造法案》开始,一直致力于提高中产阶级和低收入阶层的收入水平。2009年以来,全美最低收入阶层收入增幅达到17%,而高收入阶层收入水平则下降了近10%。2014年,奥巴马还签署行政命令,将联邦最低工资标准从7.25美元/小时提高至10.1美元/小时,上涨近40%。奥巴马在任内多次提议向富裕阶层增税或取消针对富裕阶层的税收优惠。世界银行数据显示,2009年以来,美国基尼系数开始下降,已扭转了2000年以来的上升趋势。
(五)加大教育投入。奥巴马政府高度重视教育事业发展。2009年出台的《经济复苏与再投资法案》就包括在教育领域投入1000亿美元,一部分用于维护和扩充教职工岗位,一部分通过各类学校的楼堂馆所建设,带动经济增长。奥巴马任内还多次提出加大联邦投入、发展职业教育、抑制高等教育费用上涨、提高基础教育质量的提案,先后推出了助学金改革、州际教育质量竞赛、降低助学贷款利率、发展社区学院等措施。在奥巴马任内,美国基础教育质量提升,高中毕业率创历史新高,大学毕业生还贷压力明显减轻。
(六)巩固创新优势。奥巴马上任以来,积极通过完善法律法规、保护知识产权、加大财政支持、提供税收优惠等方式鼓励企业开展技术创新,构建以企业为主体的国家创新体系。2009年以来,奥巴马政府先后发布了《美国创新战略:促进可持续增长和提供优良工作机会》《美国创新新战略:保护我们的经济增长和繁荣》等多个纲领性文件,联邦研发支出也在削减赤字和支出缩减的大背景下始终保持在1300亿美元以上,大数据、页岩油、生物技术等领域先后取得重大技术突破。此外,奥巴马任内还通过出台小企业创新研究计划、小企业技术转让计划、建立制造业创新中心、小企业发展中心等方式有效推动了高新技术的发展和中小企业创新能力的提高。
(七)加强金融监管。2010年,在奥巴马政府的积极推动下,美国金融监管领域的里程碑——《多德—弗兰克法案》正式获得通过。该法案有针对性地修补了美国金融监管体系中的漏洞,改变了金融危机前被动监管的理念,对于防范大规模金融危机、降低危机对金融体系和宏观经济的冲击有积极作用,被誉为自20世纪30年代经济大萧条之后美国最大的金融改革法案。但该法案从提出阶段,就遭到了共和党和其他利益相关方的强烈反对,并指责法案未能有效监管对冲交易和其他的现代金融风险。特朗普已表态,可能废除《多德—弗兰克法案》。
(八)推动能源改革。奥巴马推动了页岩油气革命,使美国基本摆脱了对中东石油的依赖,也使全球石油供应格局发生了巨大变化,石油价格明显下降。奥巴马在任内还大力发展清洁能源,以风能、太阳能、生物质能为代表的非化石能源在美国能源结构中的比重大大提高,不仅收获了节能减排的经济社会效应,也为美国在全球气候变化领域发挥领导力奠定了基础。2015年12月,奥巴马政府结束了存在了40年之久的美国原油出口禁令,目前美国原油出口规模已达每月近70万桶。
(九)推进自贸谈判。奥巴马上任以来,美国对外贸易呈稳步增长态势,进出口总额由2009年的2.6万亿美元上升至2015年的3.8万亿美元,年均增速2.34%。贸易逆差由2009年的5493亿美元扩大至2015年的8032亿美元,创历史新高。为了争取贸易优势、巩固国际贸易主导权,奥巴马于2010年和2013年先后启动了TPP和TTIP谈判,还出台了“选择美国”“出口倍增”和“再工业化”等举措来改善贸易与投资,提高“美国制造”的竞争力。但从结果来看,TPP艰难完成了谈判,TTIP仍陷僵局。
中美经贸关系得到长足发展
奥巴马任内对华经济政策总体较为积极,较重视对华经贸合作和宏观领域的对话与协调。在双方的共同努力下,中美经贸关系得到了稳定健康发展,很好地诠释了互相尊重、互利共赢的中美新型大国关系内涵。
(一)“压舱石”和“推进器”效果显著。经贸合作是中美关系的“压舱石”和“推进器”。奥巴马任内,中美经贸合作快速发展,2015年中美双边贸易额已从2008年的3000亿美元增长近5600亿美元,年均增速超过7%,中国已发展成为美国第一大贸易伙伴、第三大出口市场和第一大进口来源地,美国则是中国第二大贸易伙伴、第一大出口市场和第四大进口来源地。中美双向投资存量快速增至逾1600亿美元,中国企业赴美投资创造了8万多个直接就业机会,每年260万人次赴美旅游,在美消费超过200亿美元。尽管双方也存在一定分歧和竞争,如美国国内指责中国操纵汇率、补贴出口的声音时有出现,但并不影响双边经贸合作总体上的积极态势。
(二)双边对话机制上升到新高度。2009年,在两国共同推动下,中美战略经济对话(SED)升级为中美战略与经济对话(S&ED),级别和规模都有所提升。奥巴马任内,中美共进行了8轮战略与经济对话,仅经济轨就达成了529项具体成果,内容涉及金融、贸易、投资、能源、环保、知识产权等诸多层面。中美双边投资协定(BIT)谈判自2008年正式启动以来已举行了31轮,目前已几近达成。此外,中美商贸联委会、中美经济事务定期通话、中美省州长论坛、中美友城大会等机制也在为推动双边交流与合作发挥作用。
(三)多边平台下的协调与合作明显加强。多边层面,在奥巴马任内,中美两国作为最大的发达经济体和最大的发展中国家,共同应对国际金融危机、欧债危机等全球系统性风险,合力带领全球经济走出危机泥潭。在全球经济治理方面,中美合作推动并落实了2010年世界银行、国际货币基金组织(IMF)份额和投票权改革,推动巴黎气候大会取得重要成果并率先宣布批准《巴黎协定》。中美两国还在APEC、G20等平台下作出大量关键且具有建设性意义的协调与合作。2016年中国担任G20轮值主席国,成功举办杭州峰会并取得多项积极成果,也离不开中美之间密切的政策交流与合作,中美在全球层面的宏观经济协调达到了一个新的高度。
几点看法
(一)经济成绩值得高度肯定。奥巴马上任伊始,为应对危机、提振增长,对内推出了大规模经济刺激计划,管控金融风险;对外积极推动全球宏观政策协调,利用G7、G20等平台协同主要经济体形成合力,应对危机。2009年美国经济探底后迅速进入全面复苏,不仅自身摆脱了危机泥沼,还成为除中国外又一个引领全球经济复苏的动力源,形成了发达经济体和新兴经济体共同引领全球增长的“双引擎”局面。纵观奥巴马8年任期,成功应对危机、实现稳定增长无疑是其最亮眼的经济成绩。此外,推出“奥巴马医改”结束美国无全民医保覆盖的历史、出台《多德—弗兰克法案》防止危机重演、提高中产阶级和低收入群体生活水平、大力发展清洁能源、大幅降低财政赤字等也是奥巴马值得肯定的经济成绩。虽然一度民意支持率偏低,甚至被称为美国历史上“最糟糕的总统”,但其在经济领域的表现可圈可点、值得肯定。
(二)受困分裂的国内政治难以大有作为。奥巴马在两次竞选过程中,都提出了雄心勃勃的改革计划,涉及经济增长、财政税收、教育医疗、科技创新等多个领域,“变革”的主题贯穿始终。其能当选总统并连任,也反映了当时美国社会渴望变革的政治诉求。但上任以来,奥巴马面对的是严重分裂的国内政治局面,能施展身手的空间几乎没有。第一任期内,共和党采取了“不合作”政策;第二任期内,国会被共和党主导,奥巴马早早陷入“跛脚鸭”状态,还出现了预算案无法通过导致政府关门的尴尬。后期奥巴马不得不谋求绕过国会,频繁使用行政命令来推动各项措施。奥巴马任内,美国政治制度的缺陷明显暴露,两党相争下,三权分立的政体走向极化,权力制衡演变为蓄意对立和恶意打压。凡是奥巴马和民主党着力推动的,共和党及其控制的国会都极力反对,最终只有一小部分能取得进展,大多无疾而终。随着特朗普当选新一任总统,包括《平价医疗法案》和《多德—弗兰克法案》等仅有的成果都可能遭到废除,TPP和TTIP也很大可能双双夭折。
(三)多边主义取得一定进展。奥巴马在对外经济政策上一改小布什任内的“单边主义”倾向,主张加强国际合作,广泛参与多边事务,巩固美国的经济影响力和在国际经济治理体系中的话语权。奥巴马政府在多边层面积极推动G20等平台采取协同措施应对危机,推动落实世行、IMF投票权改革,在联合国框架下推动实现了具有里程碑意义的《巴黎协定》;双边层面加强与主要盟国以及中国、印度等新兴经济体的经贸合作,大力推动TPP和TTIP等区域自贸安排。总的来看,奥巴马奉行的“多边主义”为美国经济带来了实实在在的好处,也强化了美国在区域和全球经济体系中的主导地位。但在亚洲基础设施投资银行问题上,奥巴马拒绝加入并阻挠主要盟国加入的消极态度广受诟病,其背后还是担忧中国崛起挑战美国国际秩序主导权的狭隘心态作祟。贸易自由化方面,奥巴马任内美国贸易保护倾向有所抬头,隐性投资壁垒增加,这也是近年来主要发达经济体的普遍趋势。
(四)“亚太再平衡”基本失败。2009年时任国务卿希拉里首次提出美国将“重返亚太”,2012年时任国防部长帕内塔明确提出“亚太再平衡”战略。尽管措辞稍有变化,但美国希望强化在亚太地区的影响力,应对甚至“遏制”中国崛起的意图不言自明。在经济领域,“亚太再平衡”以TPP为主要抓手。2009年,美国携澳大利亚、日本等主要盟国加入TPP谈判并开始主导谈判议程,希望通过所谓的“高标准”自贸协定来掌握亚太区域经贸规则的制定权。但无论是澳大利亚、日本、韩国等传统盟国,还是泰国、印尼、马来西亚等新兴经济体,经济上与中国的联系都非常紧密,强行推动排除中国的、“高标准”的TPP,既没有照顾亚太区域发展实际,又不符合各方经济利益。目前,特朗普已明确表示将退出TPP,这份历时7年、消耗了奥巴马政府大量资源才艰难达成的协定,非但没能给美国在亚太区域的经济影响力加分,反而可能损害美国的公信力和与盟国间的经贸关系,这也意味着“亚太再平衡”在经济领域基本宣告失败。
责任编辑 黄悦
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