财政转移支付制度是财政转移支付监督制度的基石,良好的财政转移支付制度设计将使得对其进行的监督工作易于进行,财政转移支付制度本身的不合理则将加大监督工作的难度,甚至使得监督工作无法进行,也就更难以形成合理的财政转移支付监督制度。
对财政转移支付监督问题的再认识
我国的财政转移支付制度虽然带有“均等化基本公共服务”的美好理念,但在其执行的过程中,并未带来显著的均等化效果,甚至有些地区间的公共财力差距拉大。与此同时,监督环节的问题丛生,转移支付资金在省以下甚至有失控之态,并成为腐败的源头之一。面对这些现象,如果专注于财政转移支付制度设计的改良,忽略将监督执行的难易程度纳入初始设计中进行考量,必然引发在制度执行层面的“上有政策、下有对策”的失控现象;如果专注于财政转移支付监督制度的完善,忽略监督困难的诱因分析,即由财政转移支付基础制度的不足引发的监督困难,则无异于扬汤止沸,还分散了解决问题的注意力,贻误改革的时机。因此,无论是从研究还是从实务操作角度看,二者都是一个紧密联系的整体,无法抛开财政转移支付制度来谈论转移支付监督制度。
财政转移支付监督制度的现状
目前,我国财政转移支付制度体系还不完善,也尚未有系统性的财政转移支付监督制度安排,仅有一些零散的监督办法。究其原因:一是尚未制定一部具有权威性、系统性、完整性的《财政监督法》,即《转移支付监督法》的上位法尚未被推出,因此下位法就更难以建立。二是财政转移支付制度本身的安排尚不合理、不完备,因此给一个不合理、不完备的制度确定监督制度就更是难上加难;而财政转移支付制度本身之所以存在很多问题的深层次原因则是当前的制度改革工作尚未能理清各级政府间纵向与横向的关系以及政府与市场的边界关系,未能使各级政府的财政事权与支出责任得到很好的匹配。
具体而言,一般性转移支付监督工作的重点与薄弱环节在于其划转(拨付)和使用。例如,在2008年颁布的《中央对地方一般性转移支付办法》中找不到有关资金划转环节的规定,在《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》中仅第十四条对有关测算资金下达时间做了粗线条的规定。对于使用环节的监督制度规定在中央层面仅是要求重点使用到基本公共服务领域,而未作更详细的规定。而在省以下的地方政府层面,虽然补充了有关资金使用方面的监督制度规定,但仍较为粗线条,对于划转环节的规定则仍未给予重视。
专项转移支付中,政府参与的资金分配层级过多、链条过长,尤其体现在中央政府转移支付给县级以下基层地方政府的财政资金是先拨付到省一级地方政府,省一级地方政府再将其划拨到下级政府。从财物流通的一般规律上看,所涉及的中间链条越长、程序越多,权力参与者及其他利益相关者就越有可能在各个环节中施加其自身影响以为其非正当的私人利益服务。因此,若无完善的监督制度与执行方案,腐败就容易被诱发。问题的实质正在于原本在制度设计中真正需要被专项转移支付资金惠及的地方基层未能得到其应得的制度关怀。
与上述问题相关联,专项转移支付监督工作的另一重点在于解决“公地悲剧”问题,即省一级的专项转移支付资金对于下一级的地方政府而言是他们所要竞相争取利用的资源,围绕此“公地”而展开的同级地方政府间的权力博弈可能引发一系列负面问题。本文认为可能的解决方式是在专项转移支付事宜上,省略拨付过程中的省级环节,建立从中央到县的直接连接网络,当然这种直接网络的有效建立有赖于政府工作信息化程度的进一步的提升,而当前日渐成熟的大数据处理技术显然可以大有作为。
政策建议
在对财政转移支付监督制度问题的研究上决不能“只见树木不见森林”,财政转移支付监督制度的问题必然关联到财政转移支付制度本身的不足之处,进而关联到国家治理现代化改革进程的全局。针对财政转移支付监督制度运行过程中的问题,必须标本兼治,立足长远,用系统化的思维去思考并最终解决问题。
对此,一是建议尽快制定《财政监督法》,为《转移支付监督法》的制定奠定基础;二是建议进一步理顺中央与地方以及政府与市场这两大关系,正视各类利益诉求的冲突,用实证数据与动态最优选择理论去寻找横纵向的平衡,从而建立基于数据与理论科学的财政转移支付制度;三是建议将制度执行的自由裁量权空间与监督难易程度纳入转移支付制度的初始设计框架,绝不制定难以被监督、容易被钻漏洞的空想化制度;四是建议克服监督制度的粗线条化弊病,将侧重点放在对具体问题的应对上;五是建议对财政转移支付的决策、执行与监督的各个环节进行充分的信息公开,让阳光照进制度,促使转移支付制度与其监督制度间形成良性互动,使各方的博弈均衡走向合意的目标;六是建议提升制度制定者、执行者与监督者的现代科学素养与道德修为。
责任编辑 韩璐