时间:2020-02-11 作者:陈建华 (作者单位:中国财政科学研究院北京市平谷区财政局) 韩亮 (作者单位:中国财政科学研究院北京市平谷区财政局) 王云 (作者单位:中国财政科学研究院北京市平谷区财政局)
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摘要:
PPP推广工作的初始阶段,作为非经营性领域是否适宜和鼓励应用PPP模式一直缺乏政策基础。尤其是近两年来,我国PPP模式已进入加快推进阶段,关于在非经营性领域应用PPP模式的政策还比较模糊,而在实践中非经营性PPP项目不断产生新的案例,理论与实践相脱节。非经营性领域PPP应用的政策亟需明确。
非经营性领域PPP应用政策的两种倾向
(一)“不鼓励型”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,没有收益的公益性事业发展确有需要可由地方政府举借一般债务。实际上讲的就是对于非经营性项目可由地方一般债券融资。同时,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。把准经营性城市基础设施作为推广使用PPP模式的主要领域,没有涉及到纯政府付费类项目,可以认为是对非经营性领域PPP模式应用的否定或缺位。同样,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定,在推广使用PPP模式行文中,没有把非经营性PPP项目放在之列。2016年出台的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》强调提高社会资本投资回报,增强项目吸引力,偏向于使用者付费和可行性缺口补贴类PPP项...
PPP推广工作的初始阶段,作为非经营性领域是否适宜和鼓励应用PPP模式一直缺乏政策基础。尤其是近两年来,我国PPP模式已进入加快推进阶段,关于在非经营性领域应用PPP模式的政策还比较模糊,而在实践中非经营性PPP项目不断产生新的案例,理论与实践相脱节。非经营性领域PPP应用的政策亟需明确。
非经营性领域PPP应用政策的两种倾向
(一)“不鼓励型”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,没有收益的公益性事业发展确有需要可由地方政府举借一般债务。实际上讲的就是对于非经营性项目可由地方一般债券融资。同时,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。把准经营性城市基础设施作为推广使用PPP模式的主要领域,没有涉及到纯政府付费类项目,可以认为是对非经营性领域PPP模式应用的否定或缺位。同样,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定,在推广使用PPP模式行文中,没有把非经营性PPP项目放在之列。2016年出台的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》强调提高社会资本投资回报,增强项目吸引力,偏向于使用者付费和可行性缺口补贴类PPP项目,政府付费模式的非经营性基础设施项目似乎面临“激励空档”。
(二)“偏支持型”。到目前为止,最为明确地支持非经营性领域应用PPP模式的政策文件是国家发展改革委2014年发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,一是明确对于经营性、准经营性和非经营性PPP项目,分别适用不同的操作模式选择;二是阐述非经营性项目可通过建设——拥有——运营(BOO)、委托运营(O&M)等模式,以政府购买服务方式推进PPP;三是对于准经营性、经营性项目,鼓励依法依规配置资源,充分挖掘项目运营商业价值。此外,财政部2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》一文明确,PPP项目的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式,并分别对三种付费方式进行了定义界定。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》在构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系部分,提到政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,政府付费作为付费机制的重要组成部分。
非经营性领域应用PPP政策倾向分析
据前述可知,目前尚未在非经营性领域应用PPP模式方面形成统一的规定。当然,随着PPP相关理论更加成熟,实践经验日益丰富,顶层设计不断完善,相关政策立场必将趋向一致。
(一)各职能部门之间立场倾向趋同。现有的关于非经营性领域应用PPP模式的文件规定,相关部委单发的文件规定与国务院名义出台的文件规定存在偏差,关键性职能部门印发的文件规定也存在不一致的情况。财政部2014年发文明确适宜采用PPP模式的项目,应是价格调整机制较灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定等特点,并要求示范项目范围应优先选择有稳定现金流的项目。2015年发展改革委也力挺有较理想现金流的经营性(或准经营性)项目,倾向于把非经营性PPP项目放在支持之列。
(二)同一部门立场有所转变。随着全国PPP工作的不断推进,相关职能部门制订的政策规定逐渐增多、不断细化。尽管,明确鼓励经营性(准经营性)行业领域应用PPP模式的政策规定依然是主流,对于同一部门来说,非经营性领域应用PPP模式等相应政策立场也有所转变。从财政部的三次示范项目征集来看,可以梳理出这种转变过程。第一次征集文件要求,通过特许经营权、合理定价等收益约定规则,使社会资本获得长期稳定收益,大体上对非经营性PPP项目是“不鼓励”的;第二次征集工作要求中,未直接明确适宜采用PPP模式的项目经营性特征,但其筛选依据的国务院文是“偏支持型”的;财政部等20个部委局联合发文的第三次征集工作规定,PPP项目只能是公益项目,不包括商业项目,未明确是否包括非经营性项目(从征集结果看,生态环境治理等一批没有经营性收入的项目得以入选)。
(三)相关顶层设计留有政策空间。2016年,我国就公共领域引入社会资本方面继续加强顶层设计,《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》一方面明确,政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;只投向市场不能有效配置资源的公共领域的项目,如社会公益服务、公共基础设施、社会管理、国家安全等;以非经营性项目为主,经营性项目原则上不在支持范围。根据PPP模式适用对象应适宜市场化运作的基本要求及对政府投资范围和投资方式的规定,意味着那些市场不能有效配置资源的非经营性项目,依然应以政府直接投资方式为主,不主张采用PPP模式。另一方面,在鼓励PPP方面,要求各地区各部门根据实际情况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保等领域提高公共服务供给水平。可见,依然把政府购买服务作为PPP范畴的一种实现方式,似乎在政策意图上给非经营性领域堵上一道门的同时,也给其留着一个窗。实际上,这一顶层设计并没有肯定或否定非经营性PPP项目的政策内涵,为完善其应用保留了足够政策空间。
结论及观点
在非经营性领域应用PPP模式问题,相关政策文件并不多,明确支持和否定的规定更少。我们认为,形成这一层面问题的现有政策设计现状,主要有四方面因素:一是公共服务各行业领域、各成长阶段情况不相同,不宜依据服务可收益性决定是否应用PPP上“一刀切”;二是项目经营特性即便不构成PPP应用与否的考察维度,但其确实与引入该模式难易程度相关,需要权衡取舍;三是我国各职能部门对PPP理念的认知需要一个成熟过程,导致政策协调难度还较大;四是我国PPP模式还需在实践中探索和检验。
实际上,不同的行业领域、不同的发展阶段,对于非经营性PPP项目的支持程度是不一样的,而对于非经营性领域PPP模式适用性这一基础性问题,我们基于对现有相关政策的理解分析和综合评判,倾向于持肯定观点。非经营性PPP项目主要是通过财政买单的方式,由纳税人承担全过程成本,公益性较强,与老百姓切身利益紧密相关。因此还应深入关注,继续分析探讨,不断实践探索,最终形成各方面的共识。当前,在非经营性领域应用PPP模式的政策指向不是十分明朗的背景下,建议省(直辖市)政府紧紧依照中央、国务院顶层设计要求,认真贯彻相关部委最新政策精神,制定PPP模式应用领域的标准,制订推广计划;市县级地方政府应严格按照上级政府的整体要求,在本地PPP实施指导文件里统一思想,明确应用导向。下一阶段,应由相关部委牵头或通过联合发文的形式,在PPP项目管理规范等法规文件中酌情增加相关条款,并在立法层面加强制度设计,切实明确PPP模式的适用领域等层面问题,为构建具有中国特色的PPP模式奠定法制保障。
责任编辑 廖朝明
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