2000年后，法国政府新一轮改革主要特点之一是扩大地方政府权限并加强中央对地方的制约监督。在公共投资领域集中体现了法国政府改革的主要成果及相应成效。

法国公共项目投资概况及模式

法国公共领域的主要投资者是政府。交通、能源、通信等生产性基础设施和教育、文化、卫生等社会性基础设施是投资重点。目前，政府投资重点为高速铁路、城市公共交通等交通、大型高科技项目及文化和环保设施的建设与维修等项目，投资向经济欠发达地区倾斜。

法国公共项目投资主要来自中央政府预算支出及相关基金，还有欧盟范围内财政拨款、各类投资补贴及援助落后地区的专项基金（社会基金、地区基金和农业指导及保障基金）。此外，法国政府积极拓展资金来源渠道，注重调动地方积极性并鼓励私有资本参与公共投资，一般通过投资补助鼓励私人企业对落后地区投资，并采用税收优惠、财政转移支付、就业补贴、优惠贷款等各类优惠政策来刺激私有资本对落后地区投资。法国政府还通过各类银行对基础设施项目开展融资。法国近年来对公共投资的支出约占全部财政支出的1/6，并优先支持落后地区的发展。

根据各类公共项目的特点，法国一般采取直接投资、投资补助、投资贴息等方式进行投资。投资补助是主要形式，分为中央、地方和欧盟三个层次。从出资关系看，通常包括三种模式：

一是中央和地方政府分比例出资。该类项目主要包含跨省市交通、能源及高中以下教育、医院等基础设施项目。采用国家与地方政府签订“国家—地区计划合同”的方式实施，项目投资的60%由中央财政承担，其余由地方分担。此模式的优势是不但减轻了中央政府的财政压力，而且提高了地方政府的参与度，有利于项目顺利实施。

二是政府与私营部门分比例出资。该类项目主要包含投资规模较大、回收期较长的项目，如长线地铁、隧道等基础工程以及大学、医院、监狱等设施。该投资模式是地方公共项目投资的主要形式，一般采用公私合作伙伴关系方式进行。这种地方政府具有一定实际控制权的公用事业特许经营方式，被世界银行称为“真正的法国模式”。私人投资后，拥有公共项目的部分管理权并通过收取租金等方式取得回报，政府拥有监督权且保留对价格的干预以及单方终止合同等权力。此模式的优势是中央政府投资部分资金即可启动项目实施，减轻了政府资金压力，而且通过项目建设融资渠道多元化，调动了私营部门的积极性，实现了项目参与方的多赢。

三是由私营部门单独进行公共项目投资。该类项目主要包含市场化的项目，如高速公路、自来水及污水处理等环保项目。该类项目采用BOT等方式进行投资，私营部门通过收费、提供服务获取收益，或者由国家对完全公益性的项目进行投资偿付。此模式的优势是完全利用外部资金进行项目建设，有力推动了公共项目建设进程，取得政府、社会和私营部门经济效益多赢的效果。法国公共项目投资监管体系及特点

监管审核体系主要包括以下四方面：

法律监管。法国政府公共投资管理主要受《公共市场法》、《公共投资法》、《公共采购法》等公共法约束。实行投资项目公共采购时，也受欧盟程序性法律的制约。

合同管理。公共项目投资以节约、透明和尊重民意等原则为指导，大区议会在地方公共投资决策中起主导作用，负责在省市地方与中央政府之间沟通。投资较大的国家或地方基础设施等项目投资及贷款需按照出资关系由中央和地方先独立进行评估，做出预算并经议会（参议院）批准后，中央与相关大区、大区与省、省与市之间以及相关市镇之间的有关方面层层签订合同，从上到下全面实行合同管理。其中，中长期合同（尤其是五年发展计划合同）是重要的合同形式。合同签订后，签约各方须严格履行责任，中央政府通过财政预算分期拨款，地方按照合同落实项目投资。合同中明确了中央与地方各自的权利、责任和义务，有利于合同主体各方顺利执行合同。

财政监督。公共项目投资监督以项目预算为核心开展。一是财政部门内部机构的监督。法国财政部门在财政资金拨付过程中担负着重要的监督职责，并通过所属的相关司局、财政监察员、公共会计、财政稽查总署、经济财政监察总署、税务稽查等机构和人员实施。二是财政部门授权代理机构执行监督。受财政部门委托，某些非政府公共机构可以代理政府投资补助的发放和监控，并主要通过材料审核、实地考察、复查以及对补助资金的转账、补助对象的资金使用质量及效果等进行监控和审核。三是相关部门联合检查。预算、财政与其他行业部门在加强各自职能范围的项目资金内部审计基础上，组成联合检查组进行抽样检查。涉及欧盟资金使用时，相关部门还要配合欧盟加强监控。

事后监督。事后监督主要由审计法院进行。法国审计法院是独立于议会和政府的司法机构，也是法国最高的经济监督部门。审计法院职责是协助议会和政府监督财政法规的执行，主要依据财政审判机构法律的规定行使职权，审计核查国家机关、国家公共组织机构和国有企业的账务与管理。在地方，则由地方审计法庭负责审计地方相关账务与管理。审计法院和地方审计法庭的审计检查都是事后进行，一般向前追溯4—5年，其年度审计计划抄送财政部。

法国公共项目投资监管的特点如下：

一是资金使用监督和资金管理问责制度完善。财政稽查总署是监督资金使用的重要部门，主要通过直接检查或二级检查，以及审计或评估等手段对资金使用进行监督。财政稽查总署有权检查任何使用公共资金的部门，检查对象可以涉及财政系统以外部门，还可根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项检查或调查。法国财政部还设立了经济财政监察总署，其主要职责是负责对国家持股至少50%的企业、有权征收费税的行业机构、工商性质的公共事业单位以及经政府批准的全国性社会保障机构、受国家资助的全资私有企业、法定接受国家监察的机构控股的子公司等机构实施经济财政监察。财政部门内设有税务机关对纳税人的税务进行稽查，主要是通过审查纳税人的申报是否正确和税务外勤检查，依法严格税收监督。同时，资金管理问责制度也较为完善。公共资金在使用及管理过程中出现问题，由相关责任人以个人资产承担经济及法律责任。如果项目资金不按确定的用途使用，一经发现即对使用者罚款，情况严重的要追缴资金。在资金发放过程中，如果存在问题仍然进行了发放，要区分责任由会计或其他相关人员赔偿。凡是欧盟提供的投资补助，如果其规定得不到法国相关部门的有效执行和监控，法国政府将被实行经济处罚，最高可达数十亿欧元。如出现资金挪用、贪污、受贿，审计法院可进行罚款并由刑事法院依法判决，对受贿官员除取消退休金、处以数倍罚款外，还要追究刑事责任。

二是公共项目投资监管实行全过程监督。每一笔公共项目投资支出从经历承诺、清算、发出支付指令到支付，每个环节都要经过相关部门监督审核同意，否则这笔支出就不能支付。法国财政部门设置的监督机制融入了财政支出执行的全过程。财政支出管理的过程就是财政支出执行监督的过程。

三是事前审核和拨付审核严格监管。法国财政部非常重视预算的事前审核和拨付审核两个环节。为提高预算管理效率，法国财政部在各部和大区都派驻机构和人员，通过财政监察员和公共会计的工作，既代表财政部发挥事前监控的作用，又及时掌握预算执行中的信息和问题，以便做出应对。

对完善我国政府投资项目监管与审核的启示

一是建立健全公共项目投资的程序性法律法规。法国以及欧盟程序性法律明确规定了在项目投资的各环节各方的权利、义务和责任以及救济机制，真正做到了有法可依。我国的公共项目投资监管法律还不够完善，当务之急是及早制定出台《政府投资条例实施细则》、《政府投资责任追究暂行办法》等，以程序性法律形式明确政府投资及招标投标的范围、内容和形式，明确财政管理部门与项目法人的权利义务关系，明确政府投资项目立项、咨询评估、审批、设计、招投标、建设实施等环节的强制程序及相关机构和人员的权利责任，建立健全公共项目投资的法律体系。

二是加强对投资项目事前审核的力度。法国通过设置财政监察员和公共会计监督制度，将预算执行监督贯穿于财政管理的全过程。我国财政部门也一直在探索建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的全过程财政监督机制，而且通过财政投资评审中心和其他机构的试点，在事前审核方面取得了一定的实践效果，但就整体而言，还没有一套权威和可操作的法律制度体系和流程。因此，当前应继续推进监督关口前移，加大事前审核和事中监管力度，加强预算执行的全过程监督。

三是加强对项目投资重点环节的监管。法国政府严格按照项目投资的流程和法定程序进行监管，在实施过程中，尤其注重对公共采购招投标和以预算管理为核心的资金管理这两个重点环节的监督。公共采购招投标由行政法院依法独立监控公共采购程序、过程的合法性，并负责对参与公共采购招标或投资的利益相关方受到的侵害进行救济，一旦在此过程中发现贪污、腐败等问题，也由行政法院依法提交刑事法院审判。预算和财政部门派出的机构和人员则对项目资金拨付和使用的全过程进行监督，突出了对投资项目建设和实施两大重点环节的监督。我国财政部门也可借鉴这一管理经验，突出抓好政府投资项目的造价与招投标管理、财政资金管理及竣工验收等几个重点环节，突出监管的重点，提高监管的效率。

四是充分发挥财政专职监督机构和财政投资评审中心的作用加强财政资金的监管。法国财政部和预算部门内部既有预算、会计总局、稽查总署、经济财政监督总署，也有派驻各部门或大区的财政监察员和公共会计，代表财政部对部门或企业的预算活动进行监督，发现重大问题可以快速、及时处理。相比而言，我国财政部门监督的独立性和权威性还有待进一步加强。我们应该充分发挥财政监督机构、评审中心、专员办的作用，做到分配与监管并重、监督与管理并重，确保财政监管融入预算执行的各个方面，建立政府投资项目全过程、多层次的监管体系。

责任编辑 韩璐