随着城镇化进程的不断加快，城镇人口不断增加，对蔬菜等农产品的消费需求呈刚性增长趋势，蔬菜等农产品价格也随之上涨。国家统计局相关数据显示，2007—2010年，新鲜蔬菜价格同比分别上涨7.3%、10.7%、15.4%、18.7%。为加强鲜活农产品流通体系建设，建立平稳产销运行、保障市场供应的长效机制，切实维护生产者和消费者利益，国务院发布《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，提出要降低流通成本，建立完善高效、畅通、安全、有序的鲜活农产品流通体系，保障鲜活农产品市场供应和价格稳定。为此，财政部和国家税务总局先后于2011年、2012年联合下发了《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》和《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》，对蔬菜和部分鲜活农产品免征增值税。对政策执行效果进行评估分析，有助于下一步有的放矢完善政策，提高政策效用，使有限财政资金发挥最大的民生效用。

一、政策实施效果

通过调研，我们了解到从事部分鲜活农产品批发零售的企业尤其是超市是政策最大受益者，有效减轻了税收负担。以辽宁省营口市为例，从事部分鲜活农产品批发零售的纳税人主要有三种类型：一是农业生产者销售自产部分鲜活农产品产品，一直享受免征增值税的优惠政策。这部分经营群体比较少，规模也不大，主要经营场所是早市。二是以个体工商户为主的小型零售商。从数量上看，这部分群体是市场主体，95%的鲜活农产品经营者属于这一群体，主要在营口市农产品批发市场、大石桥果农副产品批发市场和盖州市农产品批发市场等农贸市场经营。基本都属于小规模纳税人，按3%的征收率缴纳增值税，2011年增值税起征点上调后，大部分经营者已因未达到起征点而已经享受到了免征增值税的优惠。三是以超市为主的大型批发零售企业。这部分企业数额小，经营规模大，是部分鲜活农产品免征增值税政策的最大受益者。免征增值税政策出台后，企业销售相关产品不再需要缴纳增值税以及附征的城建税、教育费附加，有效减轻了企业税收负担。2012年及2013年前5个月，营口市兴隆百货、营口市大润发超市、营口新玛特和营口乐购等9家大型超市卖场共免征增值税418.14万元，占全市部分鲜活农产品流通环节增值税免征总额的70.3%。总体看来，免税政策有以下几方面积极效应。

一是对鲜活农产品价格稳定起到一定作用。免税政策实施以后，鲜活农产品流通环节的整体税负有所下降，鲜活农产品流通成本中税收减少，有利于降低鲜活农产品采购、批发、零售等环节“层层加价”的幅度，有助于缓解“菜贵伤民、菜贱伤农”等问题，鲜活农产品流通企业和消费者都成为政策实施的受益者。

二是对鲜活农产品流通企业的规模化发展起到促进作用。从免税政策中受益最大的是批发零售企业以及鲜活农产品销售量较大的超市。对于大部分从事鲜活农产品零售个体经营者，因达不到起征点而免税，免税政策对其基本没有影响。加之国家又对月销售额20000元以下的小微企业暂免增值税，规模小的流通企业也不再缴纳增值税。因此，政策鼓励流通企业“做大做强”，有利于促进流通企业扩大经营规模，在不断推进鲜活农产品市场产销衔接的基础上，扶持一批大型鲜活农产品流通企业、农业产业化龙头企业等等，充分发挥免税政策作用。

三是促进了农民专业合作社发展。蔬菜和部分鲜活农产品免税政策出台前，农民专业合作社销售本社成员生产的鲜活农产品视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税，外购的蔬菜在销售时不免征增值税，限制了农民专业合作社的多种经营模式，有碍于农民专业合作社扩大经营规模。新政策实施后，不仅减轻了农民专业合作社税收负担，还减少了税收管理风险，有利于促进农民专业合作社发展。

二、存在的问题

从调研中我们还了解到，影响鲜活农产品价格的因素很多，例如：产品成本、运输费用、场地租金、人工成本、产品损耗以及市场供求关系等等，税收只是其中一方面。据调查，农产品流通环节免征增值税政策执行以来，农产品批发价格整体有所降低。但由于这是一级批发市场，到零售环节还要经过二级批发、三级批发，加上运输等流通费用、人工成本、损耗等等，销售价格逐步上涨。尤其是韭菜、菠菜等绿叶类蔬菜，由于不耐存储，损耗较大，例如菠菜在零售卖场的损耗率通常高达30%以上，对零售价格的影响远远超过税收。因此，从政策执行情况看，免税政策对平抑菜价的作用十分有限，在税源管理等方面还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

一是免税政策实施对鲜活农产品价格影响有限。根据调查测算，实施免税政策后蔬菜及鲜活农产品流通企业的增值税税负大约1%，对相关产品价格的影响较小。即使在免税政策出台前，相关流通企业尤其是零售商在定价时也很少考虑税收因素。以辽宁省丹东市部分免税产品零售价格变动情况为例，无论蔬菜还是鲜肉、蛋类产品，其零售价格均未随着免税政策的实施而明显降低，并且部分产品的价格还在上涨（见下表）。据从事蔬菜批发经营的纳税人介绍，蔬菜价格更多受气候、供求关系、游资炒作、物流成本、途中损耗和经营税费等多种因素共同影响。其中，损耗占了很大比例，蔬菜平均腐损率约为25%—35%，原本菜农手中以几角钱低价卖出的蔬菜，到了居民手里，加价幅度往往超过了50%，有些品种甚至超过了300%，最终都由消费者承担。另外，流通成本不断提高也是重要原因，成品油价格上涨、公路收费等增加了蔬菜运输成本，进场费、摊位费等各种收费又进一步增加了销售成本。相对于这些，免税对价格影响不大。

二是大部分纳税人经营规模小，零星分散，税源管理难度较大。大部分蔬菜和鲜活农产品经营者是个体工商户或小微企业，经营规模很小，其中大多数又是未达到起征点的纳税人，经营场所分布在早市、农贸市场、个体摊床等多个区域，税务机关较难了解符合免税政策的纳税人数量和减免税额，给税收征管增加了很大难度。一方面，早市、集贸市场等经营场所销售自产农产品的蔬菜种植者与蔬菜零售经营者相互渗透，难以准确区分种植户和经销户。另外，对于早市上的经营者，工商部门也没有将其纳入正常户籍管理，税务机关也很难监控并纳入正常税收管理。

三是部分经营者没有独立核算，达不到享受优惠的条件。免税政策规定纳税人既销售蔬菜、部分鲜活肉蛋产品又销售其他增值税应税货物的，应分别核算免税和应税货物的销售额；未分别核算的，不得享受增值税免税政策。而部分经销者尤其是小微企业，在销售免税农产品的同时兼营其它副食品，但没有分别核算不同商品销售收入，致使其无法享受此项优惠政策。

四是对从事农产品生产加工的纳税人存在一定程度不利影响。增值税道道征收，环环抵扣，本环节缴纳的增值税能够为下一环节增加抵扣额。实行免税政策后，享受免税政策的批发零售纳税人将相关产品销售给下游从事农产品加工的一般纳税人，从事农产品加工的一般纳税人无法取得进项税抵扣凭证，增值税抵扣链条断裂，从事农产品加工的纳税人在销售产品时候需要按销售收入全额缴纳增值税。从这个角度看，增加了从事农产品加工纳税人的税收负担。

三、进一步完善的建议

（一）在现阶段对鲜活农产品实行全链条、全环节免税，在适当时机以即征即退方式取代免税政策。从我国现行的增值税政策看，农业生产者自产农产品免征增值税、蔬菜和部分鲜活农产品流通环节免税政策，也就是说，相关农产品纯流通环节是不必缴纳增值税的，农产品销售价格中不含增值税。但部分对农产品进行加工的企业也需要购买农产品。从增值税道道征收、环环抵扣的征收原理来看，流通环节减免增值税会导致购买农产品进行生产加工的企业无法取得进项发票，产生多缴税的问题。企业多缴的税额被附加在下游产品中，最终提高的物价水平仍需由消费者来承担。考虑到鲜活农产品的生产周期和环节不长的特点，建议在现阶段农产品生产、流通、加工各环节抵扣链条尚未打通之前，对部分与人民群众生活密切相关、不易储存、保质期短，且基本为最终生活消费品的鲜活肉、蛋产品和蔬菜暂时实行全链条、全环节免征增值税和营业税政策，以切实减轻流通环节成本。从长期来看，随着社会专业分工日益深化，未来鲜活农产品从生产、流通、销售到加工，实行全链条、全环节免税的操作难度将越来越大。为此，建议在适当的时机实行鲜活农产品流通环节增值税即征即退政策，即对鲜活农产品流通环节增值税、营业税实行100%即征即退，根据测算以确定具体农产品的退税率，既保证增值税链条的延续，又避免农产品加工企业税负增加较多，从而稳定物价水平，降低消费者负担。

（二）加快鲜活农产品流通、加工相关领域的改革，降低鲜活农产品流通和加工环节成本。农产品零售价格过高是多因素共同作用的结果，要达到降低农产品零售价格的目的，除了减免流通环节税费，还有必要进行相关配套领域的改革，增加公共财政投入，弥补农产品供应的薄弱环节。一是加快推进交通物流“费改税”。规范和统一国内物流收费制度，借鉴二级公路费改税经验，将公路、航运等收费逐步由行政事业收费改为增值税应税服务，缴纳增值税，并纳入“营改增”改革，减轻物流企业成本；加大对各种不合理收费、乱收费项目的清理整顿，切实营造良好的物流环境。二是改革集贸市场、批发市场等税费制度。加大财政公共支出，支持市场服务公益化，逐步取消鲜活农产品市场摊位收费，并适当减免经营商户需缴纳的营业税、增值税和水电费等税费，切实减轻批发零售商和中间流通环节成本。三是实行过渡性免征所得税政策。为避免因现阶段全环节、全链条免征鲜活农产品增值税和营业税导致农产品加工企业税负增加的问题，建议采取对农产品加工行业实行过渡性减免所得税政策，降低农产品加工环节成本。四是增加公共支出支持流通体系建设。支持大型批发市场发展和“农超对接”，减少农产品流通环节，降低农产品流通成本。五是支持鲜活农产品生产企业规模化生产。在农业资金安排方面向规模化鲜活农产品企业倾斜，加大对规模化鲜活农产品生产企业的奖励补助，提高其规模化生产的积极性，以降低生产单位成本，拉低鲜活农产品批发价格。

责任编辑 张蕊