近年，中央农村工作会议和全国农业工作会议连续释放出创新农业经营体制、激活现代农业潜力的强烈信号，社会普遍认为我国传统的农业、农村发展模式将进入又一个“破冰期”，同时也预示着现代农业将步入发展“黄金期”和“活跃期”。在此背景下，探索与研究财政支农思路和方式的调整，对促进政府强农惠农富农政策作用的发挥具有重要的现实意义。

一、政府破解农业发展问题的几个新趋向

第一，引导建立新型农业经营体系。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，这是从根本上使农业生产关系更好地适应当前生产力发展的要求，是改造传统农业和发展现代农业的突破口。建立新型农业经营体系，一方面是基于农村劳动力，尤其是青壮年劳动力大量进城务工，甚至举家离乡弃农，农业劳动力短缺，“业余农民”、“兼业农民”专业化水平提升困难。另一方面，小农户经营模式制约了农业规模化的形成，且集约化程度低，无力进行具有较高信息化要求的市场对接，自发形成的农业市场不能有效地形成整合力量。为解决劳动力流失和小农户经济问题，政府对农业的调控转向三个方面：一是引导农地经营权有序流转，解决经营碎片化；二是扶持合作社经营、联户经营、专业大户经营和家庭农场经营，以规模化推动专业化；三是培育农业龙头企业，促成龙头企业和农户的利益“联姻”关系，给农业插上商业化的翅膀。

第二，健全农业支持与保护机制。更加自觉、更加坚定地加强对农业的支持保护，在稳定完善并强化行之有效的政策基础上，着力构建“三农”投入稳定增长长效机制。这是基于当前我国农业已经进入高投入、高成本、高风险的“三高”时期，需要给农业以“保姆式”的全过程呵护，助其持续性成长。具体措施包括加大农业补贴力度、改善农村的融资环境和引导社会资本投入新农村建设。这些措施旨在用政府行为进行产业投入和成本的干预，规避农业风险，使相对脆弱的农业产业装备起来，在一个安全完整的农业保护链条中实现产业发展方式的转变。

第三，构建多元主体参与的农业社会化服务支撑。加快构建充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。当前农业生产出现的产销不对称、抗风险能力差、科技含量低、专业人才少等问题，主要是由于农业发展缺少外围支撑，农业的孤立发展表现为小农阶段的自给自足和传统农业农村的自产自销。农产品再加工的商业引致需求虽然一定程度上帮助农业脱离了孤境，但建立农业社会化的服务体系才是从根本上解决农业农村“裸奔”问题的关键。建立外部的服务支撑体系，一是强调主体多元化，使农业能够调动政府部门、农技机构、社会团体、商业组织、农户联合体等新型的主体元素参与其中，起到润滑和承启的作用。二是突出服务多样性，现代农业的发展离不开诸如种养殖技术服务、商业流通服务、防灾减灾服务、农业法律会计等众多服务的滋养作用。

二、现行支农思路和政策暴露的问题

第一，行政干预引导过度，市场作用遭到抑制。政府推动农业发展的方式无外乎干预、引导、扶持三种，干预手段主要有对农产品价格的干预、储备供求的调节和农产品质量的监管；引导手段主要有先进科技应用推广、农业保险普及、组织化程度提升；扶持手段主要有基础设施建设、税收减免和限制政策解除。这三种方式在我国一定程度上存在混淆使用的情况，集中反映为行政手段干预过度，农业发展活力受到束缚。目前农村普遍存在强迫土地流转、摊派农业保险、强制入社等行政手段过度干预农业的现象。把本该引导农业在市场体制下形成的转变用行政干预“短平快”地实现。财政补贴方式造成的“补贴依赖”和“补贴误导”也一定程度上扰乱了农业市场供求平衡的形成。财政补贴情况下，不是市场需要什么生产什么，而是什么有补贴才生产什么，一旦财政补贴对市场需求不敏感，就会造成对农业供给的误导，造成产能过剩，“补贴温床”也使得农业从业者缺乏提高专业化程度和进行规模化经营的动力和热情。

第二，生产环节投入过多，供销链条投入不足。当前政府对农业的投入主要有农业水利土地基础设施投入、农业科技投入、农业现代化推广投入、农业农民增收投入等，这些投入很明显都是针对农业生产环节的投入。农业生产不等于农业，农业市场作为农业发展的主平台已经将农业生产涵盖其中。近些年，农产品市场出现的“姜你军、豆你玩、蒜你狠”等现象充分暴露了农业市场的薄弱和无力，“倒牛奶、扔土豆、烂白菜”等现象也暴露了生产环节的盲目，供销渠道的不畅成为当前农业发展的最大羁绊，农业高风险情况也随之形成。政府在生产部门（包括气象、地质、大型水利）的投入要远远多于在非生产性农业部门的投入，市场失灵条件下，信息的不对称需要政府加大投入，畅通供销链条，开拓农超对接、订单农业等新模式的农业发展出路。

第三，奖补形式设置简单，引导推动缺乏效率。当前政府对农业的奖励和补助形式仍旧以一事一议财政奖补、良种补贴、农机补贴、粮食综合补贴等直接补助形式为主，以中央发起、地方配套为条件，且奖补资金缺乏机动灵活的设立、退出、转变、整合的辅助机制，缺少应对新出现且有地方特性农业问题的有针对性的专项资金，比如解决耕地撂荒问题、土地流转补偿问题、供求信息不对称问题、农产品加工环节安全问题、组织化程度不高问题等的专项奖励补偿资金。同时，财政奖补资金一旦设立，少有及时退出机制，以设施蔬菜大棚补贴为例，鼓励发展大棚初始阶段，每个大棚每年能拿到2万元左右补贴，当大棚收益每年上升到6万元（含补贴的2万元）时，即使政府不补贴，菜农也能得到4万元收益，此时每年的2万元就是政府的过度投入，必须及时终止，否则会造成供大于求和补助惰性。

三、新形势下财政支农思维方式的转变和制度创新

第一，政府投入应更多依托市场机制发挥作用。在推动农业发展方面，政府应为市场让路，必须从政府主导的三农发展方式中跳出来，依托市场借力发力，建立市场主导、政府引导的良性发展模式，充分发挥农业市场的自动稳定作用。一是更加注重对供销环节的投入和引导。在支农资金存量既定、增量有限的经济形势下，应将一部分资金从直接生产部门调剂到辅助生产部门和市场运营方面，可以参照家电下乡和节能家电奖补模式，在销售环节进行补贴，也可建立订单农业奖补资金，鼓励农产品期权期货交易。二是注重奖补多元化主体。除对农业进行一家一户种植养殖奖励补助之外，应当按照培养多元化农业经营主体的要求，设立针对家庭农场、农业合作组织、农业小微企业和农业服务团体的奖励和补助资金，使联合经营、规模经营成为鲜明的引导方向。三是财政奖补必须建立相机抉择的进入退出机制。在农业补贴补偿奖励政策制定过程中，应充分甄别市场状况，既能快速设立奖补项目，也能及时撤并奖补资金。在制度安排上，要防止干预过度，同时给予地方更大的调整权限，因地制宜用好财政资金。

第二，财政惠农保障应更准确界定范围和方向。鉴于当前我国高风险、高投入、高成本的农业发展现状，财政对农业发展的支持和保障作用必不可少，但在制度设计上应遵循“保障不包揽、扶持不替代、奖勤不养懒”的原则，严密界定作为界限和选择行为方式。一是应对农业风险从成本补偿向农业保险补贴过度。降低农业风险不能一味进行财政补贴，应鼓励开展农业保险的市场化风险防御，无论是选择政府为保险买单，还是政府奖励保险公司，均比单纯的成本补偿更为有效。二是财政农业投入明确区分公益性和非公益性界限。不可否认，当前财政对农业的投入过多过杂，存在越位和缺位并存的情况，省级支农项目多达80多项，导致配套无力、整合无据，所以应当进行必要的界定和清理，对公益性项目应保尽保，比如检验检疫费用应由财政支付，取消农产品的检验检疫收费等，对农业科研机构、农业信贷机构应全面放归市场，不再进行财政保障和变相的财政供养。三是建立可操作的效率评价和评价应用体系。对农业综合开发，应当将项目管理权限和资金分配权限进行分离，使农业综合开发部门不能“既管钱又管事”。同时，继续健全农业综合开发项目的绩效评价和评价应用。

第三，农业专项资金使用分配应更加科学灵活和高效。农业专项资金的设置分配是否科学直接关系农业引导方向的确定和政府调控的效率，只有灵活且针对性强的专项资金才能达到引导目标。一是农业专项资金设置应更加多样。设置多样不是撒芝麻盐，而是应根据农业发展的主导方向进行阶段性的相对频繁的取舍调整，财政专项资金应当充分考量市场供求，一年到两年进行一次清理和新设，建立适应当前需要的农业专项资金，撤销已不合时宜的专项项目。二是农业专项资金的分配应更加灵活。涉农资金不宜过多通过设立配套门槛人为设定农业资金分配条件，如果过多设置配套门槛，则会拉大农业发达省份与落后省份的差距，专项资金应更多放入财政分配体制中通过转移支付进行分配，在分配中打破传统的因素法和标准法局限，对经营性投入应更多采用竞争性分配法和财政资金倒配机制提高效益。三是尝试建立国有涉农企业政府出资人监管责任制。参照对国有文化企业的出资人法人治理结构模式，对政府出资建立的农业开发企业、农业投融资集团或者具体开发项目，实行政府出资人监管责任制，财政部门代表政府履行出资人职责，监督财政资金的经营收益情况，及时补充财力培养大型农业国有龙头企业。

责任编辑 李艳芝