党的十一届三中全会以来,随着改革开放的不断深入,国民经济的迅速发展,各种预算外资金规模逐年扩大,形成了与预算内资金并驾齐驱的态势。应当肯定,预算外资金在经济发展过程中起了重要作用,但从近几年的情况看,预算外资金管理还存在不少问题,对行政事业单位的预算外资金实行“专户储存”和对企业及主管部门的预算外资金实行“计划管理,政策引导”的管理办法,实际上流于形式,预算外资金的流向和使用不尽合理。当前对预算外资金的管理应该而且必须从改革上寻求出路,在改革中求得完善提高。我认为,当前和今后一个时期预算外资金的管理,要在明确指导思想的基础上,对预算外资金的收支范畴、管理范围进行再认识,并在此基础上采取新的行之有效的管理方法,以求发挥其最大经济和社会效益。
重新界定预算外资金范畴,缩减财政对预算外资金的直接管理范围。目前我国预算外资金主要由三大部分组成,即财政部门掌握的预算外资金、事业行政单位的预算外资金、企业和主管部门的预算外资金。这三项资金的形成各有不同的历史和社会经济背景,财政预算外资金可以说是统收统支财政体制下的产物。事业行政单位的预算外资金又由三部分组成,即各种规费收入、行政事业性收费和事业单位靠自身条件组织的收入,前两种收入主要是由政府行为和部门、单位职能带来的,后一种则是靠自身的生产经营活动创造的,它们的来源具有质的区别;企业和主管部门的预算外资金来源于企业按规定提取的专项基金和上缴税利后的净留利,具有国家和企业双重所有的性质。基于上述分析,我认为,对各种预算外资金范围可以作如下调整:一是对财政部门掌握的预算外资金全部纳入财政预算内的地方固定收入中,纳入后的收支科目继续保留,使用上按不同性质与同一用途的预算内资金统筹考虑。二是对行政事业单位预算外资金中的各种规费收入和行政事业性收费也全部纳入财政预算内管理,因为规费收入本来就是预算内收入。把这部分资金划归部门或单位所有,实行自收自支具有明显的弊端,一方面人为地造成了部门或单位间经济利益的苦乐不均,打乱了整个财政收支管理;一方面刺激了乱收费、乱罚款、乱行职权现象的发生。三是对企业和主管部门及自收自支事业单位的预算外资金实行宏观调控,财政部门不再直接管理。主要依据是,《全民所有制工业企业转换经营机制条例》已明确企业将逐步成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体,企业有权自主分配收益,使用各种基金,财政直接干预其内部经营活动和收益分配的使用显然与此相悖。
对全额和差额事业单位的预算外资金实行预算内外统筹结合的管理办法。这一办法实际上是对目前实行的“专户储存”管理办法的延伸和发展。具体内容是:对于预算外收入,在取得人民银行支持的前提下,一律在财政部门开办的非金融性结算服务机构(设想在经济开发投资公司)内开立帐号,实行统收统付,实现“专户储存”。在此基础上,对其预算内外收支实行“计划管理,内部衔接,分口把关”,即:预算外资金收支计划年初由所有权单位编报,预算内外资金管理的有关科室共同审核,同时,预算内资金主管科室根据其上报的年度预算外收支计划,安排包括预算内外资金在内的全部经费预算。预算外资金使用时,所属单位预算内资金主管科室按计划开出拨款单,预算外资金主管科室负责拨款。这样做既可以控制预算外资金的收支,更有利提高资金使用效益,且手续简便,不给单位增加麻烦。