（一）

1992年，经国务院批准，财政部对天津、辽宁、武汉等九个地区实行分税制财政体制改革试点，这是我国财政体制为适应社会主义市场经济要求所进行的又一重大改革举措。武汉市作为试点地区之一，从1992年起停止执行“总额分成加增长分成”的财政体制，开始试行分税制，并进入“实转”。从一年来的试点情况看，分税制改革在机制上为我市经济上新台阶注入了新的活力，调动了地方发展经济，广辟财源，增产增收，当家理财的积极性，当年全市工农业生产增长11.1%，国民生产总值增长12.5%，财政收入在政策性减收较大的情况下完成了既定目标，上缴中央收入与地方留用财力分别比上年增长13.14%和16.06%。1992年，我们围绕分税制的改革试点，主要做了以下几项工作：

一、转换观念，统一认识。财政部对我市核定的分税制财政体制的内容主要是把现行的财政收入按税种划分为中央、地方两大块，除产品税、增值税、营业税、工商统一税等流转环节的税收中央与地方各拿一半，原固定比例分成收入（耕地占用税、能交基金、预算调节基金、保险企业收入、城镇土地使用税）和列收列支的专项收入（排污费收入、城市维护建设税）仍维持老财政体制的分成办法不变外，其余的各项财政收入均划归地方，全部作为地方固定收入。在此基础上，换算核定收支基数，确定地方上缴中央的收入定额，每年递增5%。这一体制与“总额分成加增长分成”的财政体制比较，更突出地体现了它既是一种“自负盈亏、自费改革”的风险机制，又是一种“有动力、有压力、有潜力”的激励机制，既为地方经济发展创造了条件，又加大了地方政府的责任。根据新老财政体制的对比分析，一方面，我们结合武汉市的市情，在市委、市政府的支持下，要求全市各单位进一步转换观念，统一认识，以实行分税制为契机，发展经济，提高效益，努力增加财政收入。另一方面，利用报纸、杂志、电台、讲座等舆论工具和形式积极宣传分税制，使社会更多地了解分税制，支持分税制改革，使大家在观念上与分税制相适应，转变过去担心分成比例小，留用财力少，上缴收入多，地方吃亏的思想，充分认识分税制为壮大地方财力创造的有利条件；转变过去重视产值，忽视效益的观念，充分认识实行分税制后，效益提高增加的收入全部归地方所有，增加的亏损全部由地方负担，从而加大扭亏增盈的力度；转变过去单纯靠减税让利搞活企业的观念，挖潜节约，向内使劲。通过转变观念，为分税制试点提供了思想准备。

二、部门配合，统一部署。分税制财政体制试点是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及的范围广，工作量大。为了使分税制试点有条不稳地进行，在市委、市政府的领导下，全市财政、税务和国库等部门紧密配合，按照市里的统一部署，做了大量的前期准备工作。一是统一组织财政、税务、国库等部门的有关人员到外地取经，学习划分财政收入预算级次的经验作法，借鉴预算收入级次划分的操作规则和收入的认定程序；二是统一审定全市按税种分纳税户的预算收入级次划分的正确性，对市级、区县级所交纳的财政收入级次划分进行技术鉴定；三是统一研究分税制财政体制下预算收入管理等有关问题，如预算缴款的环节和程序、金库收入的报解和调库、财政、税收、国库等报表的设置和统计等等；四是统一调整国库收入，财政、税务、国库三家联合颁发了关于实行分税制财政体制有关预算收入管理问题的通知，规定全市从1992年9月1日起，金库收入改按分税制体制入库，对1992年1至8月按原体制入库的收入作相应调整，按照新划定的收入级次和口径，属哪一级的收入就入哪一级的金库，属共享的收入按共享比例分别入库，在调库的同时，还要重新确定上下级财政之间的资金留解比例，从而为分税制的试点提供操作上的准备。

三、城乡联动，统一实施。为了使区县财政体制与中央对市的财政体制相配套，做到上下一致，我们按照市委、市政府关于分步骤、分阶段地对全市13个区县试行分税制财政体制的决定，比照中央对市的办法，1992年在全市选择1个城区、1个郊区、4个县进行分税制试点，当年进入“实转”，其余7个区“空转”；1993年全部区县进入“实转”。具体作法是：（1）在深入调查研究的基础上，制定区县分税制改革方案，在方案的设计上，既考虑到全国方案的统一性，又考虑到本地区的实际情况，体现共性和个性；（2）在体制设计的原则上，保证区县的既得利益；（3）在财政收支的划分上，尽量使事权与财权统一起来，将区县级税收和绝大部分个体税收下划区县管理，切实改变过去区级财政管支管不了收的状况；（4）在收支基数的核定上，把“基数法”与“因素法”结合起来综合考虑，对于能打入支出基数的专款尤其是经常性的专款尽量打入基数；（5）在收支基数的挂钩上，采取两种办法，对于收大于支的区县，定额上缴，每年递增5%，对于支大于收的区县，定额补贴，每年递减5%。从“实转”区县1992年的执行结果来看，实行分税制后的分成财力比老体制所得财力增加2578万元，区县政府增收节支的积极性提高了，生产意识增强了。部分区县的分税制试点，为全市13个区县的全面实施提供了经验。

（二）

一年来，武汉市试行分税制虽然取得了一定的成效，但在试点过程中也出现了不少问题需要进一步研究解决，这些问题主要反映在以下“四不”上：

1.不简洁，主要指财政收入的划分上仍较复杂。分税制体制将财政收入划分成固定比例分成收入、列收列支的专项收入、地方固定收入、中央与地方共享收入等几大块，其中的分成比例也不一样，如耕地占用税收入中央与地方“三七”分成，能交基金收入中央与地方“七三”分成，保险企业收入和城镇土地使用税中央与地方“五五”分成等，在税票填列、缴库和资金划解上比较烦锁，容易出错。

2.不配套。一是机构设置不配套。财政收入虽然按中央、地方不同级次进行了划分，但其收入仍按条条由现行的税务机构进行征管，没有相应设立中央税局与地方税局，地方政府利用财税杠杆调控经济的力度受到限制，条块矛盾依然存在。二是制度不配套。分税制办法出台后，相应的制度建设没有跟上，如分税制试点地区的预算管理制度、预算会计报表制度、税收报表制度、金库报表制度等等，各地只能根据现有的制度因地制宜地加以改进，暂时使用，试点地区无法统一。

3.不衔接。主要是指分税制体制确定后中央陆续出台的有关改革措施和政策与分税制体制不衔接。如1992年中央对武汉市的财政体制商定后，出台了对武钢实行税利分流的改革方案，造成我市当年财政收入政策性减收5亿元以上，即使按原财政体制负担，也使地方财力减少1亿多元，地方的确承受不了。又如中央准备从1993年起提高营业税率，对因税率提高增加的收入中央与地方实行“六四”分成，而分税制体制确定的营业税分成比例是中央与地方对半开。再如从1993年7月1日起，企业开始实行“财务通则”和“会计准则”，据测算，将使我市当年所得税减少0.8亿元左右，而在分税制体制下，所得税是地方全留的固定收入。

4.不完善。一是现行的分税制并不是彻底的分税制，从新老体制的演变和收支挂钩的方式上看，仍然是上缴收入包干，保留了包干体制的内核，是一种分税包干制，而不是真正意义上的分税制。二是现行分税制与原来体制比较，地方固定收入范围虽然扩大了，但这些收入多属零星、分散、临时、一次性的，有的收入是“死面”，正趋于萎缩，其税源并不大。大税收入是“发面”，地方只能在50%的数额内参与分配，两者结合起来看，未能较好地体现“利益均沾，风险共担”的原则。三是收支基数的确定仍沿袭“基数法”，以一年的财政决算数算帐，带有较大的偶然性和片面性，容易出现“鞭打快牛”。

（三）

针对分税制试点过程中存在的问题，我们提出以下几点改进建议：

1.简化手续，取消固定比例分成收入的分成比例。随着改革的不断深入，中央应适时取消能交基金、预算调节基金的分成比例，将其收入全部留给地方；地方保险企业收入也应比照地方其他金融或非金融机构办法，全部留给地方；耕地点用税和城镇土地使用税数额不大，全额留给地方后，有利于地方加强对耕地和城镇土地的管理。

2.配套改革，创造分税制顺利实施的环境和条件。一是机构要配套，为了与分税制财政体制相适应，建议成立国税局和地税局，明确各自的职责分工，国税局负责征管中央税和共享税，地税局负责征管地方税，两个机构分别隶属于条条和块块；二是制度要配套，根据分税制的特点，尽快制定出全国统一的预算管理制度、预算会计报表制度、税收报表制度以及国库报表制度等等；三是政策要配套，今后国家出台的有关政策和措施要尽量与分税制财政体制相衔接，增加的税种属中央的全部给中央，属地方的全部留地方，属共享的则由中央与地方按既定比例共享，对于政策性减收，中央也应切实考虑地方的承受能力，给与适当的照顾。

3.完善办法，逐步向彻底的分税制转换。对于财政收入的划分，我们建议分成三块，即中央税、地方税和中央地方共享税。为了解决现行分税制下地方固定收入的萎缩趋势，可将营业税从共享收入中划出，作为地方固定收入。对于财政支出基数的核定，我们建议应摒弃“基数法”，采取按一般需求和特殊需求两个层次来核定。对于一般需求的核定，首先确定全国人均支出定额标准，再按照各地经济发展不同水平，考虑人口结构、土地面积、企业素质、地理位置、生活水平、基础设施建设、技术力量、就业程度等因素，制定修正系数，然后据此对一般需求数额进行修正；对于特殊需求的核定，按照国家经济建设的总体规划和不同地区的发展战略要求，在核定一般需求的基础上，区别地区之间的不同情况，核定一个加成指标，在一定时期内打入财政支出基数。对于收支挂钩，则可根据收入的划分和支出基数的核定，推算出一个共享收入的上解中央比例。