让一部分地区先发展、先富起来，是我国过去十年中已经实行的经济发展战略之一，而且在今后一段时期内，仍然要继续实行这个战略。财政如何促进这个战略的实现？

一、财政要支持以部分地区优先发展为核心的区域推进式的全面发展战略

从西方经济学的观点看，只有实施以部分地区优先发展为核心的、区域推进式的发展战略，才能适应经济规律的要求，才能有较高速度的发展。这是由于以下几个原因决定的。

1.某些地区先发展和先富起来是实现现代化的一个重要契机和手段。在发展中国家中普遍存在的问题是收入低和储蓄率低，造成投资率低和生产率低。但某些地区由于劳动生产率稍高一些或者条件有利一些，富裕程度有可能高一些。如果采取平均主义的手段，抽肥补瘦，稍富裕的地区的发展速度会大大下降，后劲也逐渐地消失了，总体发展速度因此就会降低下来。这也是发展中国家一种普遍存在的问题。从我们国家来说，过去沿海的省份和中心城市如上海、辽宁等，对全国贡献较多，目前上海的发展速度已经大大减弱了，辽宁的工业补偿欠帐很多，继续发展的投资不足，发展后劲削弱了。

实践表明，只有在分配上保持一部分地区先发展和先富起来，才能使较多的资金用于积累和用于效益较好的投资中去，使这些地区保持较高发展速度的同时，带动整个国民经济的发展。

2.先发展和先富起来符合“起飞效应”的条件要求。西方经济学家在研究了西方国家工业化的过程以后，总结出了“经济起飞”的理论，这个理论认为：在工业经济有了一定发展以后，工业内部形成循环，从而使每个企业从其它企业获得了较便宜的原料和设备，形成“外部经济”的经济环境；商业和其它产业也因此发展起来了；收入增加与市场容量增加同时发生。经济从此走上了良性循环的道路。好像飞机摆脱地面约束起飞一样，从此飞出去。他们在分析不发达国家的经济困难时指出，农业国家工业化过程中有一个临界点很难突破。只有突破这个临界点，各种工业化的条件才可以互相促进、互相支持，促进经济持续发展。在我们这样的一个发展中的农业大国，如果要各地同时发展，尤其是各种条件还不具备的地区也同样投入资金去发展，会很难形成“外部经济”的经济环境；相反，在某些条件较好的地区，给予一定的支持，会促进这个地区经济先起飞，实现由传统的农业走上工业化和现代化的良性循环。总的来说，允许先发展与先富起来，就是提供一种可以使这个地区走上良性循环发展的条件。

3.商品经济的发展，必然造成先发展与后发展的差别。商品经济发展的结果必然使地区性的发展速度不均衡，如沿海地区因交通、信息、技术、人才等优势的存在，以及出口便利等等，在这里投资会获得较高的利润，从而造成更快的发展趋势。这表明对于不同的地区来讲，商品经济也有奖优罚劣的效应。

既然在商品经济条件下一部分地区先发展和先富起来是必然的，财政经济政策就应与经济规律的取向一致。这样，财政和经济政策才能带来高效益和较高的速度。因此要求整个国家的分配政策首先要改变过去从沿海和相对发达地区转移支付过多的情况，给这些地区留有一定的财力并实行特殊的政策，支持这些地区的发展。我们首先应当确立这个方向，然后再讨论一些政策手段。过去的十年就是按这个方向进行经济和财政政策改革的，并且取得了很大的成就。

一部分地区先发展的含义是另外一些地区后来也要发展。先发展的地区是发展的第一梯级，然后有第二梯级和第三梯级。做为一个统一的国家，不可能让两个地区的差别永远持续下去，那样的话，从政治和社会稳定的角度看也不利。

我们在积极支持一部分地区先富起来的同时，要考虑回答这样两个问题，其一，在一部分地区先发展过程中，另外的地区怎么办。其二，在一部分地区发展后，另外的地区怎么办。过去，我们希求各地同时平衡发展的战略并不成功，但是一部分地区优先发展也不是我们战略的全部，地区优先发展仅是我们新战略的核心部分。全面的发展战略应该是：按照经济规律的要求和各种条件的便利状况，以支持部分地区优先发展为核心，带动和促进其它地区发展，从而促进整个国民经济全面持续地发展。在这个战略下，在目前和将来一段时间内，一部分地区要快速发展和富起来，另一部分地区要有一定的发展速度并做好第二梯级发展的准备；再一部分地区要保持适当的发展速度并要摆脱贫困。从长期来看，要通过局部发展带动和区域梯级推进的战略，促进整个国民经济及各地区发展。

二、促进部分地区先富起来财政政策的几个准则和策略

1.从“抽瘦补肥”式的扶植到“承认富裕”的支持。要支持一部分地区先富起来，国家可以采取多种“政策倾斜”的形式，过去对广东等地的发展是采取了财政支持手段的，这种政策本身有它的历史形成的原因，有它历史的合理性，但是，它应被新的政策所代替。将来还有一些地区要先发展，财政政策的标准准则应当是“承认富裕”。

（1）允许一部分地区先发展或先富起来不能仅靠财政扶植。首先，先发展和先富起来，就是要发挥市场的作用，发挥当地的条件和当地人的聪明才智，也就是当地人民群众自身的力量；其次，实行倾斜性的策略，扶植一部分地区先发展和先富起来对财政来说总归是暂时的政策。财政本身具有社会性质，它的本质是“抽肥补瘦”的。先发展和先富起来是总体经济方针，但是，对财政来说不能长期实施“抽瘦补肥”的政策。

（2）不过多地“抽肥补瘦”就是支持。由于各地区在商品经济发展中具有的优势不同，因而发展的速度也不同，从一般的意义上讲，财政应从发达地区多征一些，以补助不发达地区。这是财政的职能和责任。考虑到让一部分地区先发展和先富起来这一宗旨，财政不从这些地区抽走或过多抽走资金便是“政策倾斜”了，也就是支持这个地区发展了。

（3）过去“抽瘦补肥”的策略要改变。“抽瘦补肥”有历史的原因，改革开放之初，广东等地还是落后地区，国家本来要扶植这个地区。在改革开放中，国家实行了较长期的“扶植”方针。在广东大部分地区有了相当发展以后，国家事实上还是继续采取“扶植”政策。这种政策的延续，形成了“抽瘦补肥”的局面。显然，这种财政政策应因时制宜。

2.从法规政策的倾斜式的扶植到政策法规的平等式的支持。允许和支持一部分地区先发展，主要是支持这个地区的商品经济先发展。由于我们过去是计划经济，国家在很多应当由商品市场调节的领域实行了计划调节。在实施“地区优先发展”的战略中，这些地区较其他地方先一步把计划控制的内容下放到市场，改革先走一步，这叫“特殊政策”。事实上从全国来看，财政和计划等方面，随后也要进行这方面的改革。使部分特殊政策在国家逐渐改革中不再特殊了。国家下一步应该在改革旧的法规制度后，实施规范化的政策法规，比如税收体制、中央与地方预算、国营企业管理、价格等。这一系列适应新条件、新形势的法规，应该以全国统一的、严肃的形式逐步出台。与此同时，在“地区优先发展”战略中原来实施的“特殊政策”，就应逐步地自动地或主动地取消。让有优势、较富裕的地区在同一税率下，同一政策下，发展得更快、更富裕。

三、财政要有适当的政策，以使部分地区优先发展的同时，其它地区也有适当发展和摆脱贫困。

在一部分地区先发展的过程中，必然影响和冲击其它地区的经济发展，同时，也给这些地区的发展提供难得的机遇。

1.“回刷效应”——一部分地区先发展时，肯定造成一部分地区的贫困加剧。

靠市场机制使一部分地区先发展，必然使其它地区在商品经济发展中处于落后状态或许贫困化。按照西方经济学的分析，先发展地区对落后地区有一种“回刷效应”。先发展地区由于资金投资效益高，工资高等优势，它越发展，就越把落后地区的人才、资金等生产要素吸引过来，经过这种“回刷”之后，落后地区由于缺少人才和资金，因而就更难发展了，甚至处于贫困状态。这种理论所描述的问题在我国实际上已经发生了，内地、边远地区的人才和资金大量向沿海中心城市流动就说明了这一点。

财政就是要弥补市场机制的缺陷，采取反“回刷效应”的措施。对于落后地区，实行扶贫政策，保证当地人民群众的温饱问题，是我们过去一贯实施的政策，要继续下去。同时，更重要的是，要采取一定措施，促进落后地区适度的发展。促进发展，就要对贫困地区采取“扶优”政策。

建立“生长点”是西方经济学的一个重要理论观点。这个理论认为，在较贫困的地区要摆脱传统的农业经济，必须建立现代化工业经济的“生长点”，即通过国家计划等手段，培训职工、投资办厂、建立生产基地等，促进工业、商业和经济条件发展。通过这样的“政策推进”，促进该地区摆脱传统的经济，进入现代工业经济。这种“生长点”理论对我们有借鉴作用。

对于我国落后地区既要“扶贫”也要“扶优”。扶贫尽管也要从生产入手，但基本落脚点还是保证人们的生活；“扶优”旨在促进该地区经济发展。所谓“扶优”，就是扶植该地优势项目，建立“生长点”。在采取非平衡发展战略之后，国家财政和其它部门不会有大量的资金用于落后地区的发展，但是可以（也必须）集中一部分资金用于该地区具有优势的项目的发展，比如利用该地资源优势，可以开采某种资源，加工某种特产；利用该地某种技术优势，发展某种传统工艺，开发某种传统产品等。并以生长点带动其它连带行业和商业的发展。这样的战略是保障落后地区人们生活和逐步使之富裕起来的正确选择。从这个角度看，财政（和银行）不仅要有扶贫的资金，还必须有“扶优”的资金。

2.“带动效应”——沿海地区发展的过程中，肯定会带动相邻的具有一定条件的地区的发展。

由于发展商品经济要有分工和协作，在一部分地区发展起来以后，对一些原料产地及具有一定加工能力的地区提供了新的商业机会。优先发展地区发展的越快，向外扩散分工合作的商业机会就越多。一方面这个发展地区向邻近地区扩散，以获得更便宜的场地和劳动力，另一方面向较远地区扩散，寻找更多的原料和加工配件等供给。因此，相邻的地区和有一定工业基础和资源优势的地区，会被优先发展的地区带动起来，这已为近十年的改革所证明。

由于一部分地区先发展和先富起来的同时，会产生一种向周围扩散的效应和对一些有条件的地区的带动效应，因此，一部分地区先发展的同时，另外一些地区会有不同程度的发展。从全局来看，这是优先发展这一政策的总体效应。

对于这些可能被带动发展地区的经济发展，国家与财政必须也有较明确的策略：（1）逐步地取消政策倾斜，向政策一视同仁的方向过渡。（2）支持这些地区进行基础经济条件的建设，尤其是投资环境的建设。