改革开放以来，小城镇建设得到了飞速的发展。要使小城镇能够充分发挥其功能，进一步推动农村市场经济的发展，必须深化改革，为小城镇健康发展提供有利的制度环境、政策环境和社会环境。就小城镇财政改革而言，应借鉴市场经济国家地方公共财政管理的成功做法和经验，对现行的小城镇财政管理进行制度创新，建立公共财政管理体系，使农村和小城镇的社会资源得到合理、有效配置。

一、进一步明确小城镇政府的职能。

小城镇，在当地一般都是经济发展比较快、经济实力比较强的区域。随着形势和格局的发展变化，其基础设施、服务设施和居民生活设施等已成为迫切的需求。这就要求小城镇政府要适时转变职能，将大量的微观职能还给社会、还给市场，让市场发挥资源配置的基础性作用。政府集中精力对社会实行宏观规划和调控，办理那些对社会来讲是公共需要而一般市场经营主体（包括一般社会组织、企业和家庭个人等）没有能力办也办不好的事务，使小城镇政府成为引导、协调和监督辖区内社会正常运行的中枢。

按照这样的思路，在小城镇就要实行社会管理的社会化。小城镇政府要从全局观念和社会公共利益出发，对辖区内各种组织之间的关系进行必要的协调，以实现整个区域的经济与社会的综合平衡和协调发展。小城镇政府的职能要从偏重于管理微观、管理经济生活的职能，转向全面管理区域、社区的社会、经济和文化生活的职能。

二、逐步划清县、镇两级政府之间事权范围。

长期以来地方各级政府之间事权一直没有得到明确分工，经常出现有些事多头插手，而有些事又无人问津的情况。按照发展市场经济和与其相适应的公共产品理论的要求，需要及早划分县、镇两级政府之间事权范围。

一是根据受益范围原则确定县、镇政府的活动范围。有些由政府提供的公共产品和劳务，受益范围具有地域性。如果是一个县范围内的居民可以享受的，则这种公共产品就应该由县政府提供和满足，而如果受益范围是只有一个镇域范围内的居民可以享受，那么这种公共产品和劳务的提供就是小城镇政府的职责。

二是效率与公平原则。由于人们对公共产品和劳务的消费偏好存在差异，所以对这样的公共物品和劳务的提供，地方政府比中央政府更能了解生产者和消费者的偏好，地方政府中较低一级的政府比较高一级的政府更能了解生产者和消费者的偏好（因空间距离的远近与信息传递成相反效果）。所以由地方政府、特别是由地方政府中较低一级的政府承担提供具有不同消费偏好的公共物品和劳务的职责，就更符合实际，更能以较低成本取得较大效用，更具有效益和效率，实现“所付”与“所得”之比达到最佳值。同时，政府职能在各级政府之间的划分，还必须考虑公平问题。在复杂的经济活动中，受益并不完全局限于某一个空间内，各地区之间的受益外溢、成本溢出和流入问题会经常出现，这些问题制约着地区间利益关系的合理形成、竞争和磨擦，是诱发和加剧社会分配不公的重要因素。而这些问题不是地方政府之间能够解决得了或即使能够解决也是成本过大。为此，就需要中央政府担负可能产生外溢性公共产品和劳务的满足和供给。如通过征税、专项补贴等措施分别矫正负的和正的外部效益。

三、构建富有活力、稳定、规范的县镇间财政管理体制。

县镇之间财政体制的构建，从方向上看，应该是建立以分税制为核心内容的财政管理体制。虽然分税制财政体制的具体形式不能设定一个统一的模式，但在具体设计县、镇之间财权、财力划分体制时，必须要贯彻几个重要思想：

一是体制的设计要切实体现国家分税制财政体制改革的思想，即政府的财权要与其相应的事权相结合。要使小城镇政府“有钱办事”，不能只给事权不给财权，或所给事权大于财权。

二是要与国家财政体制的进一步改革和完善相配合，要与国家税收制度建设和地方税收体系建设相衔接。

三是确定的体制要切实体现小城镇“所付”与“所得”相对称的原则。小城镇政府的财政支出的最终受益对象中除本地的企业、事业单位和居民以外，还包括一部分是上级政府的直属企业、事业单位和人群。即虽然不属于本地居民但却在本区域内工作和生活，或者虽然属于本地居民但其所创造的收益没有体现在本地的收入中的人群。对于因这部分人群受益而使小城镇政府多支出的那部分财政付出，上级财政应予以相应的补偿。这种做法符合市场经济原则要求。

四是要紧密结合各县、镇的财源和税源构成情况进行设计。如在乡镇企业比较发达的小城镇，来自于乡镇企业的国税收入就应该进体制，否则这种小城镇的经济发展效益就不能在财政收入中得到反映，特别是增值税的“增量”收入不能变成镇自主可用财力。又如在农业产业化和高科技农业发展比较快的小城镇，来自于与农业相关产业的农业税、农业特产税和营业税等税种，恐怕就不能全部作为镇级固定收入，而要作为县镇之间的分成税种。

四、建立综合财政预算，预算外资金实行统管，强化财政资金的全局利益观。

小城镇预算内、外资金要实行通盘计划使用的模式，即建立“综合财政预算”制度。这种制度是立足于在预算外资金全部实施专户管理的基础上，将除专用基金以外的预算外资金与预算内资金统筹使用。这种方式关键是要解决好预算内、外资金的有效衔接，而不是将预算内、外资金简单地合二为一。现在从中央到地方都还不具备取消预算外资金的条件，如果直接将预算外资金收到预算内，不仅会影响各单位组织收入的积极性，还将使一些并不合法的收入合法化，从长远考虑急于求成是弊大于利的。当然，在安排各项支出时要照顾到取得收入单位的利益，要真正做到科学合理地确定计划指标，统筹安排各项收支，使各单位既有盼望，有干劲又能依法行事，保障小城镇政府各项职能的履行和各项事业的稳步发展。

五、不断优化公共财政支出结构，强化财政支出的科学管理。

为控制不合理的财政支出规模，要改革小城镇财政支出的“基数”分配法，采用“因素法”，实行零基预算。这样，可以摆脱原有预算基数不合理的既成事实约束，改变一些支出的“刚性”增长惯性，公平合理地确定财政支出，以改变财政支出“刚性”扩大，可调范围小的局面。优化财政支出结构，合理配置小城镇财力资源。应体现“两降低”、“两提高”思路。即要降低行政费用支出比重，降低用于工业、商业等应更多由市场行使职能的行业费用支出额度；提高用于小城镇基础设施建设的支出比重，稳步加强对科教文卫方面的支出比重。对应由政府承担的财政支出，也要明确范围，制定标准，严格控制，节约使用。

财政支出方式的改革也涉及到基础设施的建设资金来源问题和建成后的管理问题。在市场经济条件下，并不是每一项基础设施建设都必须由政府财政出资来提供和满足。可以通过向社会筹集资金来建设。如湖北省在小城镇建设中筹集建设资金的一些做法，富有启发性。襄樊市有两个城区最近几年采取军民共建、警民共建、厂街共建和受益单位共建等多种形式，硬化了378条泥巴小巷和1433个泥巴场院。枣阳市开发区的主干道建设采取交通局修路面、城建局管给排水、供电局架路灯、邮电局铺电缆、开发区建人行道的共建方式。这是多渠道筹集建设资金的实例。在小城镇建设中，应该实行国家、地方、集体、个人一起上，财政资金、信贷资金、集体资金、社会资金、外资相结合的多元投资格局。在小城镇建设中，应该改原来由政府“唱独角戏”向政府、集体、民营“合唱一台戏”转变。

在市场经济条件下，由政府出资建设的基础设施项目，并不一定就必须得政府来管、政府承担管理费用，可以按照企业的方式，利用市场机制，实行基础设施有偿使用，采取收费方式进行管理用于维持基础设施的运转。