改革开放以来,我国财政支出占国民生产总值的比重逐年下降,从1980年的27.2%下降到1998年的12.3%。财政支出比重过低,严重削弱了财政的基本职能。从长远来看,振兴国家财政必须提高财政收入比重,但从当前的实际情况来看,各项改革措施的推进不允许大幅度提高财政收入比重,因此,只有通过提高财政支出效率来弥补财政收入的不足。建立国库集中支付制度可以有效提高财政支出效率,因此,应不失时机地改革现行国库支付制度。
一,现行国库支付制度及其弊端
我国目前实行的是国库分散支付制度,财政部门根据预算安排,直接将预算资金从国库经人民银行拨付到预算单位在商业银行开设的账户,预算单位根据国家有关规定和预算要求,自行支付各类款项,购买商品和劳务。年度终了时,预算单位编制并向财政部报送财务决算报表。这一支付制度的最大弊端是,财政资金分散在预算单位在商业银行开设的各种账户中,预算单位可以随意支取资金,缺乏应有监督,使用效益低下,财政资金的“部门、单位”所有制倾向越来越明显。实践表明,现行的国库支付结算制度的不适应性越来越明显。
二、改革国库支付结算制度的具体设想
借鉴国外发达国家的经验,根据财政资金的特点及不同用途,我国国库支付可以分为三类:一是集中性支付,二是工资性支付,三是零星支付。与此相适应,不同的国库支付也应实行不同的支付结算方式。
集中性支付。主要用于支付预算单位日常性的大宗商品或劳务,如会议费、邮电费、水电费等,非日常性的大宗商品或劳务的支出,如购置交通工具、电子设备等。具体支付过程是:预算单位根据财政部预算批复,分类向财政部提出申请;根据各预算单位商品或劳务的需求情况,由政府采购中心或预算单位与供应商签订商品或劳务供应合同;供应商根据合同按照预算单位的需要提供商品或劳务;预算单位分月或分季向财政部发出付款申请单,并附供应商开出的供货发票财政部接到拨款申请单,经审核无误后,向中央总金库签发拨款凭证;中央总金库在接到财政部签发的拨款凭证并审核后,通知人民银行营业部将款项拨付到供应商在商业银行开设的账户;商业银行在收到人民银行拨付的款项后,向供应商发出收款通知。
工资性支付。主要用于支付公务员的个人工资和国家规定对个人的各类补贴。由各预算单位每月向财政部报送所有公务员的工资和补贴情况,财政部在审核后,直接通过国库支付给公务员在商业银行的个人信用卡或金融账户上。
零星支付。主要是各预算单位的日常的、零星费用支付,如差旅费等支出。对于这类支出,仍维持现行的国库分散支付制度,控制在预算总支出的一定比例以内,由各预算单位根据预算和具体情况自行支付。支付情况由预算单位在年度终了时向财政部报送的年度财务决算中反映。
适应国库集中支付制度的需要,建立符合我国国情的国库支付结算体制,对我国社会主义市场经济的建设有重要意义。能够实现对政府资金的集中化管理和使用,避免财政资金分散,增强国家财力,加强财政政策的宏观调控和实施力度;能够减少支付环节,有利于加强对财政资金支出的监督和管理,减少政府资金流失,杜绝不合理的支出,提高资金的使用效率和效益;能够细化、硬化财政支出资金的分类监督管理,掌握各预算单位的每一笔资金的用途、用款时间、付款对象等,有效减少财政资金使用方面的损失浪费和抑制腐败扭转财政资金“部门、单位”所有制倾向,建立新型的理财、用财理念。
三、实行国库集中支付制度需要配套解决的几个问题
国库支付制度的改革是一项系统工程,涉及面广,工程量大,它不仅仅只是简单的将财政资金实行集中支付,还涉及到集中支付机构的设置、部门职责的调整、支付信息系统的建立等一系列需要进行的配套改革。
1.支付机构的设置。实行国库集中支付制度应当建立必要的集中支付机构,机构设立后,各级财政部门的预算管理机构要相应精简,转换职能,主要负责财政预算的综合平衡。集中支付机构的人员可以从财政部门预算管理机构和各预算部门、预算单位的现有预算、财务管理人员中选调。
2.部门职能分工的调整。实行国库集中支付制度,部门职能分工必须相应进行调整。取消各预算部门及其他相关部门在商业银行开立的预算内外资金账户,将这些资金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户中,这些部门的预算和财务管理职能将大大削弱,主要职责就是审核预算执行的真实性,不再办理各项支付事宜。同时,财政部门的预算、财务管理职能则需要进一步加强,除了现有的预算、财务管理职能以外,还需要严格审核各部门的每一项预算支出,强化预算管理。总之,要逐步消除单位和部门预算、财务管理的中间环节,为全面推行国库集中支付制度创造条件。
3.财政支付信息系统的建设。信息技术的应用对于国库管理来说十分重要。电子信息网络和支付系统是保证国库集中支付系统正常运行的必要条件和手段,大量重复操作的自动化,不仅会改进政府的支付体系,还能保证及时、准确地获得财政宏观调控需要的数据。所有经合组织国家都已高度依赖计算机系统每日生成的大量与国库管理和财政政策相关的报告。因此,建立国库集中支付制度,必须建立发达的财政支付信息系统。建立财政支付信息系统,应满足如下要求:确保各项支付符合有关规定和进行有效控制,使财政支付的记账和按功能分类完全结合起来,保证完整和及时地得到数据,快速汇总来自各部门和各地方的支付数据,及时为财政决策提供有关信息。建立财政支付信息网络系统后,财政部门应对每项财政支出情况和每天国库资金的余额进行监督和控制,以灵活调度国库资金。同时,必须加强对财政支付信息系统的管理,以确保国库资金的安全。